Роль России

Роль России в грузино-абхазском конфликте и процессе его урегулирования многопланова. Каким бы неоднозначным ни было восприятие ее поведения во время войны, с помощью России было достигнуто прекращение огня, которое продолжается с 1994 г. Благодаря развертыванию миротворческих сил СНГ и своим посредническим усилиям, Россия, будучи крупной региональной державой, остается глубоко вовлеченной в поиск путей урегулирования. Но не обернулись ли российские усилия по стабилизации конфликта его замораживанием, и не подорван ли ее авторитет, не уменьшен ли ее миротворческий потенциал проведением силовой политики и политическим маневрированием?

Стратегические интересы

Кавказ являлся стратегическим пограничьем Российской империи и Советского Союза в период их расширения. Попытки Российской Федерации обезопасить свои внешние границы после краха Советского Союза подчеркивают тот факт, что так обстоит дело и до сих пор. Взаимосвязь этнических групп, таких как, например, абхазы и адыги, сделала Северный Кавказ и Закавказье зоной, в которой нестабильность перетекает через границы. В этой связи у России есть озабоченности стратегического характера, относящиеся к ее военным базам в Грузии, шоссейным и железнодорожным путям сообщения с Закавказьем, идущим через Абхазию, портам на Черном море, туристической индустрии и русскому меньшинству в Абхазии. Озабоченности в экономической сфере, в особенности связанные с нефтепроводными маршрутами, становятся все более значимым аспектом отношений России с Кавказом и неотъемлемой частью более широких политических интересов.

В условиях резкого всплеска конфликтов в начале 90-х годов обеспечение безопасности и контроля над ними обрели новую значимость. Россия стремилась к признанию международным сообществом ее роли как гаранта мира в бывшем Советском Союзе. Стремление к обеспечению безопасности, сотрудничеству и легитимности продолжает оказывать существенное влияние на региональную стратегию Москвы и ее отношение к поддержанию и установлению мира. Однако российская политика была непоследовательной, а иногда противоречивой, являясь отражением десятилетней борьбы за определение внешнеполитического курса между неоимпериалистическим и изоляционистским политическими течениями. Установление баланса этих течений на кавказской сцене часто приводило к разрыву между риторикой и практическим осуществлением политики.

Россия и окончание войны

Характер поражения Грузии в Абхазии был таков, что с учетом восстания Гамсахурдиа в октябре 1993 г., руководство страны опасалось распада самой Грузии. Президент Шеварднадзе понимал необходимость российской поддержки для того, чтобы не допустить победы восстания Гамсахурдиа, и пошел на вступление в СНГ в качестве платы за удержание власти и сохранение единства страны. Непрочность положения Грузии и определяла обстановку, в которой проходили переговоры с Абхазией в последующие месяцы.

Логика интенсивных переговоров, проходивших под эгидой ООН и при активном посредничестве России, определялась рядом стратегических соображений. Грузия искала пути пересмотра своих отношений с Россией с целью гарантировать свою территориальную целостность и вновь овладеть Абхазией. В феврале 1994 г. Россия и Грузия подписали серию соглашений, которые предусматривали оказание помощи со стороны России в развитии грузинской армии, дислокацию российских пограничников и, что особенно важно, право России держать свои военные базы в Грузии. Взамен была признана территориальная целостность Грузии, но никаких конкретных договоренностей по урегулированию конфликта принято не было.

Абхазы вступили в переговорный процесс, обеспокоенные изменениями в отношениях России с Грузией, но одновременно опасаясь, что вывод российских войск обесценил бы их военную победу и подорвал бы шансы перевести ее в политические завоевания. В результате, каждая из сторон стремилась добиться собственного варианта прекращения огня и использования сил по поддержанию мира: грузины исходили из того, что развертывание миротворческих сил по всей Абхазии должно обеспечить массовое возвращение ВПЛ, тогда как абхазы добивались четкой разграничительной линии прекращения огня по Ингури для демаркации завоеванной ими территории. Интерес России состоял в том, чтобы миротворцы и процесс мирного урегулирования находились под ее контролем. ООН готова была передать России ответственность за осуществление миротворческой деятельности, отчасти из-за отсутствия прогресса в деле достижения политического урегулирования, отчасти из-за отсутствия возможности развернуть собственные миротворческие силы и отчасти из-за признания того, что Грузия и Абхазия находятся в сфере интересов России. Хотя Россия публично и выражала сожаление в связи с неспособностью ООН принять на себя более существенную роль, это соответствовало ее интересам, позволяя ей повысить свои позиции в качестве миротворца и посредника.

Закрепление за Россией миротворческих функций

Переговоры с участием ООН и России завершились в итоге подписанием соглашения о прекращении огня от 4 апреля и Московского соглашения от 14 мая 1994 г., которым утверждалось проведение миротворческой операции. Будучи номинально силами СНГ, КСПМ были и остаются исключительно российскими. Развернутые КСПМ призваны были заменить российские вооруженные силы, осуществлявшие функции разделения сторон начиная с ноября 1993 г

Московское соглашение предусматривало создание 12-километровой зоны безопасности по обе стороны Ингури, разделяющей грузинскую и абхазскую территории, и дополнительной 12-километровой зоны ограничения вооружений. Цель присутствия КСПМ заключалась в том, чтобы разделить противоборствующие стороны и обеспечить достаточную безопасность для возвращения ВПЛ. Несмотря на то, что миротворческим силам удалось обеспечить поддержание режима прекращения огня, их численность (редко превышавшая 1500 человек, несмотря на техническую возможность доведения до 3000 военнослужащих), мандат, уровень подготовки и оснащения, а также масштабы сотрудничества с МООННГ не всегда были достаточны для обеспечения строгого разделения сторон. На практике доступность для проникновения через линию прекращения огня была серьезнейшим источником напряженности между сторонами, а число убитых военнослужащих КСПМ превысило 60 человек. С учетом этого, на саммите СНГ в марте 1997 г. было принято решение о расширении масштабов миротворческой операции.

Критика действий миротворческого контингента резко усилилась как прямой результат недовольства обеих сторон в отношении его роли в майских событиях 1998 г.. Абхазы винили его в неспособности предотвратить вторжения грузинских партизан. Грузины осуждали его за неспособность помешать изгнанию из Гальского района грузинского населения, а также обеспечить для него большую безопасность за все предшествующие годы. По утверждению генерала Сергея Коробко, главнокомандующего КСПМ, обе стороны рассматривали силы по поддержанию мира как орудие для достижения своих собственных военных и политических целей. Не добившись в этом успеха, Грузия поставила своей целью замену российского контингента международными силами и стала настаивать на расширении их мандата с тем, чтобы включить в него функции по принуждению к миру и охране общественного порядка по всей Абхазии.

Любое изменение или продление мандата должно быть согласовано обеими сторонами. 31 июля 1998 г. президент Шеварднадзе отказался одобрить продление мандата, сделав вместо этого заявление о нецелесообразности вывода КСПМ из зоны конфликта. На саммите государств СНГ 2 апреля 1999 г. мандат был продлен задним числом до этой даты, но не далее. В результате, под вопросом находятся не только содержание миротворческой операции, но и ее правовая база. ООН не проявила намерения взять на себя ответственность за поддержание мира, а тем более желания санкционировать операцию по принуждению к миру. Ее осторожность в этом отношении была продемонстрирована крайне умеренным характером предложения Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, выдвинутого в мае l998 г., об увеличении численности международной миссии за счет легко вооруженного персонала для защиты невооруженных сотрудников МООННГ после инцидентов со взятием из их числа заложников.

Россия как посредник

На протяжении всего процесса урегулирования Россия играла двойную посредническую роль. С одной стороны, выступая самостоятельно, Россия проводила как двусторонние, так и совместные встречи со сторонами конфликта, ориентированные прежде всего на разработку предложений, которые могли бы быть приняты в ходе переговорного процесса ООН. С другой стороны, Россия играла важную роль в рамках многосторонних форумов СНГ и ООН и как член Группы Друзей Генерального секретаря ООН в Грузии.

Россия смогла инициировать двусторонние переговоры на высоком уровне по ключевым вопросам, разделяющим обе стороны, именно потому, что она представляет собой заинтересованную сторону, имеющую сложные и давнишние политические связи с обеими сторонами. Российское посредничество иногда смывало грань между влиянием и давлением, подталкивая стороны к уступкам отчасти в поиске решения, но также и для того, чтобы сохранить инициативу в руках самой России. Уже в июле 1995 г., например, России удалось добиться парафирования обеими сторонами Протокола об урегулировании грузино-абхазского конфликта, открывавшего перспективу формирования федеративных структур. Впоследствии Абхазия дезавуировала подпись своего представителя, настаивая вместо этого на установлении конфедеративных отношений с Грузией. Это указывает на то, что использование Россией давления в целях достижения соглашения иногда оказывалось контрпродуктивным

России не сразу, а лишь постепенно, удалось продвинуться в создании надлежащей дипломатической инфраструктуры по урегулированию конфликта. Переговоры о прекращении огня взяло на себя министерство обороны, но с началом войны в Чечне и назначением Евгения Примакова министром иностранных дел ведущая роль была закреплена за МИД. Однако между военными и политическими элементами российского миротворчества по-прежнему сохраняется разрыв. Командованию КСПМ приходится самостоятельно принимать решения политического характера, а для снятия напряженности на местах применяется практика еженедельных консультаций командования с противоборствующими сторонами и сотрудниками МООННГ в зоне безопасности. Однако, внося определенный политический вклад в процесс урегулирования, командование КСПМ обладает лишь ограниченным влиянием. И хотя Шеварднадзе высказывался в пользу учреждения главы миссии СНГ, МИД России так и не внес в повестку дня назначение в зону конфликта официального политического лица высокого ранга.

Для миротворческого процесса была характерна недостаточная четкость в выработке российской политики. В апреле 1998 г. Министерство по делам сотрудничества со странами СНГ, для которого проблемы Закавказья входили в число приоритетных, было упразднено ввиду своей неэффективности. Нет ясного распределения обязанностей между другими ведомствами, несмотря на решение передать функции координации МИДу, который продолжает играть центральную роль в разработке и реализации политики в отношении конфликта. Однако взаимодействие с центральными исполнительными властями не всегда скоординировано. На саммите СНГ в октябре 1997 г., например, президент Ельцин поддержал поправку, внесенную Шеварднадзе, в соответствии с которой экономическое восстановление региона и нормализация пограничного и таможенного режима будет отложена до завершения возвращения беженцев. Ранее МИД категорически выступал против этого.

Хотя Государственная Дума непосредственно не вовлечена в процесс выработки политических решений в сфере установления и поддержания мира, она все же оказывает влияние на российскую политику в регионе, на которой отражалось преобладание коммунистов в Думе. Ее симпатии принадлежат абхазам, о чем свидетельствует ряд выраженных позиций - от поддержки вступления Абхазии в состав Российской Федерации до нормализации границы и таможенной ситуации на российской границе с Абхазией. Наряду с сочувствием Абхазии, проявляемым со стороны Северного Кавказа, это задает определенные ограничения для российской политики в регионе.

Исходя из понимания, что наилучшим образом добиться выработки договоренностей противоборствующих сторон можно путем встреч между ними на высшем уровне, были предприняты попытки способствовать их организации. Подобная встреча между Шеварднадзе и Ардзинбой, ставшая возможной благодаря интенсивной челночной дипломатии российского министра иностранных дел Евгения Примакова, состоялась в Тбилиси в августе 1997 г. Хотя это способствовало переводу переговорного процесса на новый этап и развитию женевского процесса под эгидой ООН, в ходе которого стороны могли встречаться более регулярно, чем прежде, встреча не могла изменить базовые параметры и ключевые проблемы переговоров. После майских боев 1998 г. российские посредники снова приложили усилия для налаживания встречи между Шеварднадзе и Ардзинбой - четвертой с сентября 1992 г. Но этой встречи не произошло, а ее ожидание лишь привело к росту нереалистичных ожиданий, несмотря то, что на предыдущих встречах лидеров им так и не удалось совершить прорывов в преодолении взаимных разногласий основополагающего характера.

Россия и СНГ в переговорном процессе

Внутри СНГ раздавались обвинения в адрес России в том, что она использует эту организацию как инструмент своей политики. Вместе с тем, использовать встречи в верхах глав государств СНГ в собственных целях получила возможность, став членом СНГ, Грузия. Торговые ограничения на Абхазию введены через СНГ, хотя Россия несет ответственность за их выполнение. До лета 1999 г., когда охрану морского побережья взяла на себя Грузия, Россия также патрулировала черноморское побережье Абхазии, и между российскими и абхазскими судами даже происходили перестрелки. Более того, Грузия использует эти саммиты как форум для выражения озабоченностей по поводу политики, проводимой Россией и СНГ, заявляя, что решения СНГ о поддержании мира или о возвращении беженцев вполне удовлетворительны, но никогда должным образом не выполнялись..
В российской дипломатии большое значение имеет личностный фактор. Деятельность Бориса Березовского в Совете Безопасности России и в качестве исполнительного секретаря СНГ представляла собой попытку России укрепить свою политическую роль посредством экономических рычагов. Период нахождения Березовского на посту исполнительного секретаря (с апреля 1998 г. по март 1999 г.) характеризовался несогласованностью, если не соперничеством между Исполнительным Секретариатом СНГ и МИД России, что вызвало критику в российской Думе, где осенью 1998 г. была создана комиссия по грузино-абхазскому конфликту.

Перспективы

Усилия, предпринятые Россией на самостоятельной основе, также как и в сотрудничестве с СНГ и ООН начиная с 1994 г., привели к разъединению сторон и обеспечению зон безопасности и ограничения вооружений. Однако, отсутствие реальных прорывов в деле политического урегулирования толкало обе стороны конфликта на поиск иных способов его разрешения, что подтверждается событиями мая 1998 г. Это также вызвало критику двойной роли России как миротворца и посредника, которая хотя и принесла позитивные плоды в плане стабилизации конфликта, но с учетом отсутствия прогресса в поиске решения с течением времени, такая роль стала продуцировать противоречия. Грузия и Абхазия демонстрируют диаметрально противоположное понимание политического значения миротворчества. Грузия стремится использовать его, чтобы вынудить Абхазию согласиться на восстановление территориальной целостности Грузии, возвращение беженцев и реставрацию лояльных Тбилиси органов власти. Поэтому российское миротворчество рассматривается как препятствие для эффективного российского посредничества. Для Абхазии, напротив, сохранение КСПМ является залогом равноправного участия в переговорном процессе и препятствием для новых попыток использования силы - следовательно, миротворчество России воспринимается как необходимое условие для эффективного посредничества.

Россия не смогла найти баланс между различными аспектами своей миротворческой роли. МИД России в июне 1998 г. уведомил Грузию, что в случае продолжения террористических актов против КСПМ будет рассмотрен вопрос об их дальнейшем присутствии. Поднимая ставки в игре, Россия стремится, стратегически, сбалансировать свою роль, тактически - использовать угрозу своего "ухода" для нажима на стороны конфликта. Эта позиция исходит из того, что призыв Грузии к выводу КСПМ скорее является попыткой интернационализировать миротворчество, нежели отражением желания создать вакуум безопасности с вероятным взрывом насилия, которым сопровождался бы вывод КСПМ.

В политическом плане, учитывая неприемлемость для сторон взаимных предложений по будущему статусу Абхазии, имеется мало шансов на всеобъемлющее урегулирование в ближайшем будущем. Даже прогресс в вопросе возвращения беженцев проблематичен, поскольку его окончательное решение связано с нахождением развязок по проблеме политического статуса. Возвращение ВПЛ, которое и Грузия, и международное сообщество рассматривают в качестве предпосылки дальнейшего наращивания результативности переговоров, потребовало бы сохранения российского контингента в качестве сил по поддержанию мира и, вероятно, расширения их мандата, а также более активного участия других государств СНГ. Любая альтернатива этому, включая решение ООН развернуть операцию по принуждению к миру, была бы чревата риском нарушения хрупкого статус-кво и новой эскалации конфликта, поскольку это неприемлемо для обеих сторон. Крайне маловероятно, что Россия одобрила бы такой поворот событий, так как она полагает, что это могло бы ослабить ее позиции на Кавказе и расширить зону конфликтности и нестабильности на российские республики Северного Кавказа. В настоящее время стабильность в этом регионе проблематична, о чем свидетельствуют возможность возобновления войны в Чечне, боевые действия в Дагестане и политическая напряженность в Карачаево-Черкессии.

Однако партнеры России по СНГ демонстрируют слабую заинтересованность или способность к наращиванию своего прямого участия в миротворческих действиях в Абхазии. Большая ответственность СНГ вела бы к возрастанию зависимости России от ее партнеров по Содружеству и ослабляло бы российское влияние на внутреннюю политику его стран-участниц. Готовность Украины к развертыванию миротворческих сил вне рамок СНГ может рассматриваться скорее как попытка оказать давление на Россию, чем реальное стремление к повышению своей вовлеченности в миротворчество.

Существенные изменения российской роли в обозримом будущем маловероятны. Несмотря на критику со стороны противоборствующих сил, Россия исходит из необходимости сохранения своего присутствия в зоне конфликта и усиления своей посреднической деятельности, а международное сообщество не проявляет никаких признаков готовности играть более активную роль. Если бы это произошло, это могло бы стать источником реальной напряженности в отношениях с Россией. В то же время России, возможно, придется уделить большее внимание развитию ее отношений с Грузией. В 1999 г. они стали намного напряженнее, о чем ясно свидетельствует выход Грузии из Договора о коллективной безопасности стран СНГ.

Нормализация этих отношений по-прежнему будет затруднена до тех пор, пока будет оставаться неразрешенным конфликт в Абхазии. Россия обладает как политическими рычагами, так и оперативным потенциалом, которые следует оптимизировать. Даже если ранее и была возможна ситуация, когда Россия могла бы иметь такое влияние в Абхазии, чтобы навязывать решение абхазской проблемы, то после Чечни это уже далеко от политической реальности. Вместо этого России необходимо использовать свой потенциал как посредника, чтобы содействовать прогрессу, пусть относительно медленному, в деле урегулирования конфликта. Конструктивная роль могла бы способствовать ослаблению влияния критики, адресованной России, на другие аспекты ее стратегии, в частности по вопросам развития партнерства с Грузией, укрепления СНГ и обеспечения лидирующей роли России в этой организации.