Роль ООН
ООН оказалась вовлечена в конфликт в Абхазии с тех пор, как грузинские войска штурмовали абхазский парламент в Сухуми в августе 1992 г., спровоцировав войну, которая остается незавершенной и сегодня. В 1993 г., ООН и СБСЕ согласились, что функции по международному руководству в конфликте в Абхазии должна принять на себя ООН, тогда как в Южной Осетии оно должны отойти к СБСЕ.
В том же году ООН, в ответ на настоятельные просьбы правительства Грузии о направлении миротворческого контингента в Абхазию, приняло решение об учреждении Миссии по наблюдению в Грузии (МООННГ) в целях проверки выполнения июльского соглашения о прекращении огня между обеими сторонами, заключенного при посредничестве и под гарантии Российской Федерации. Решение направить контингент наблюдателей вместо полноценных миротворческих сил отразило желание Российской Федерации принять на себя ведущую роль в урегулировании конфликта на "бывшем советском пространстве" и нежелание других постоянных членов Совета Безопасности оспаривать прерогативы России. Проявлялись также всеобщая озабоченность в связи с перегруженностью аппарата ООН по поддержанию мира, а также разногласия между сторонами относительно того, каким должен быть мандат более обширного контингента.
Генеральный секретарь ООН также назначил швейцарского дипломата Эдуарда Бруннера Специальным посланником по данному конфликту. Он исполнял свои функции до 1997 г., когда Специальным представителем по абхазскому конфликту был назначен румынский дипломат Ливиу Бота. Оба они несли ответственность за посредничество в процессе переговоров, ведущем к политическому урегулированию конфликта. Бота более или менее постоянно находился в зоне конфликта, тогда как Бруннер лишь совершал периодические поездки в регион. Особый статус России в этом процессе был признан обозначением ее как стороны, выполняющей "содействующую роль" на переговорах. В первые годы переговорного процесса положение осложнялось пассивной позицией, занятой Специальным посланником в деле посредничества в конфликте. Неспособность ООН взять на себя большую долю ответственности явилась одним из нескольких факторов, которыми объясняется очевидное отсутствие прогресса на пути к политическому урегулированию в 1994-96 гг. Тот факт, что более энергичный подход Ливиу Боты также не привел к урегулированию, наводит, однако, на мысль, что степень активности ООН не является определяющим фактором в разрешении конфликта. В то время как развертывался первый персонал МООННГ, перемирие было сорвано и возобновились военные действия. Совет Безопасности ООН осудил возобновление конфликта и связанное с ним перемещение населения и потребовал, чтобы стороны прекратили боевые действия. Стороны также решили продлить мандат МООННГ в ожидании того момента, когда ситуация прояснится.
Гумманитарное вмешательство
Стремительный исход перемещенных лиц из Абхазии, многие из которых бежали через горные перевалы в Сванетию в зимних условиях и без крыши над головой, создал критическую гуманитарную ситуацию, на которую уже вторично откликнулась ООН, на сей раз в лице специализированных агентств, включая УВКБ, ВПП (Всемирную продовольственную программу) и ЮНИСЕФ (Детский фонд ООН). Эти агентства и их партнеры-НПО предприняли срочные меры к тому, чтобы стабилизировать положение внутренне перемещенных лиц. Они также оказывали помощь в преодолении гуманитарных последствий экономического краха Грузии - результата многочисленных войн, которые вела эта страна, а также краха советской командной экономики. За период 1994-97 гг. Департамент ООН по гуманитарным вопросам организовал три совместных обращения с призывом о сборе средств для Кавказа, причем около 87 млн. долл. было направлено на нужды деятельности управлений ООН и НПО в Грузии. В первые годы участия ООН в гуманитарных мероприятиях, проводившихся в ответ на чрезвычайную ситуацию в Грузии, характер этой организации, имеющей дело только с признанными государствами, проявился в исключении районов, находящихся под абхазским контролем, из процесса оценки потребностей и оказания услуг со стороны ООН. Это исключение, возможно, помешало достижению договоренности об урегулировании, усиливая чувство изоляции у абхазов и создавая вид тенденциозности ООН в пользу центрального правительства Грузии. Вследствие этого, оказание гуманитарной помощи Абхазии было отдано на откуп неправительственных организаций типа Международного комитета Красного Креста и "Врачей без границ".
УВКБ сыграло видную роль в первоначальных усилиях по обеспечению возвращения перемещенных лиц в Абхазию. Эта роль была наиболее очевидна на переговорах в 1994 г., которые привели к соглашению о развертывании миротворческих сил СНГ в зоне безопасности между обеими сторонами и связанному с ним соглашению о возвращении перемещенных лиц. КСПМ были развернуты в середине 1994 г. и обезопасили линию контакта, но соглашение о возвращении совершенно не было выполнено - только 311 семейств из приблизительно 240 тысяч человек пострадавших реально получили разрешение вернуться. Это в основном объяснялось содержавшимся в соглашении положением, согласно которому абхазская сторона имела право проверки возвращающихся по соображениям безопасности. В соглашении 1994 г. о возвращении также не были учтены интересы безопасности грузин, возвращающихся в районы, находящиеся под контролем абхазов. В этом отношении, возможно, и хорошо, что вернулось так мало людей. В более широком плане, вовлеченность УВКБ в процесс переговоров возбудила важные вопросы о том, не ставит ли дипломатическая роль УВКБ под угрозу его статус защитника благоденствия и прав ВПЛ и беженцев.
Невыполнение соглашения по возвращению 1994 г. во многом отравило атмосферу на переговорах по урегулированию конфликта. С точки зрения Грузии, поведение абхазов явилось свидетельством недобросовестности в деле разрешения гуманитарной проблемы, которая накладывала значительное бремя на ресурсы правительства и способствовала нестабильности в Самегрело. Судя по последующим событиям, однако, озабоченность абхазов относительно последствий беспорядочного возвращения беженцев для безопасности имеет под собой некоторые основания.
Работа с миротворцами
Развертывание КСПМ привело к изменению обстановки, сложившейся вокруг МООННГ. Численность наблюдателей миссии была увеличена от 40 до 136 чел. (в начале 1999 г. она составляла 102 чел. из 20 стран), учитывая задачу наблюдения за действиями КСПМ в зоне безопасности и контроля за соблюдением положений о зоне разоружения по обеим сторонам зоны безопасности. Мандаты и КСПМ, и МООННГ включали в себя положение о необходимости создания условий, способствующих возвращению перемещенного населения. Мандат обоих контингентов возобновляется через шестимесячные интервалы с начала их совместного развертывания в 1994 г. Процесс возобновления мандата через шестимесячный срок имеет то преимущество, что грузинский вопрос вновь регулярно поднимается в Совете Безопасности. С другой стороны, неоднократное возбуждение этого вопроса ведет к тому, что стороны регулярно становятся в позу и обмениваются взаимными обвинениями. Это мало способствует процессу мирного урегулирования. Кроме того, неоднократно случалось так, что СНГ не успевало своевременно продлевать мандат на пребывание своего контингента в зоне конфликта, что ставило его законный статус под сомнение в периоды истечения мандата и усиливало неопределенность и напряженность на линии противостояния.
Стоит подчеркнуть, что взаимодействие между ООН и СНГ в деле поддержания мира в Грузии - яркий пример решения проблем безопасности совместными усилиями ООН и региональных организаций. Сотрудничество было нелегким делом, хотя и наладилось со временем. Российские солдаты, развернутые в зоне безопасности, на первых порах были мало приспособлены для поддержания мира, воспринимались как грузинами, так и персоналом ООН как небеспристрастные и зачастую третировали местное население. ООНовские и российские нормы, касающиеся правил применения оружия, заметно отличались друг от друга. Персонал ООН был обеспокоен коррупцией, очевидной в некоторых российских частях. Первоначально наблюдатели ООН с трудом получали беспрепятственный доступ в район своих операций, и им чинились препятствия в передвижении.
Эти проблемы не исчезли. Продолжают звучать обвинения грузин в том, что КСПМ были замешаны в абхазских зачистках Гальского района, или со стороны абхазов в том, что они не сумели помешать проникновению партизан. Однако, те, кто знаком с операцией, как правило, признают, что результативность действий России увеличилась, отчасти оттого, что присутствие персонала ООН и довольно близкий контакт между контингентами служили как некий передаточный канал для международных норм в области миротворчества. С другой стороны, нейтральность контингента продолжает оспариваться многими грузинами, несмотря на присутствие МООННГ.
Решение проблемы нестабильности
Организованное возвращение перемещенных лиц в 1994 г. не состоялось, и в результате в 1995-97 гг. начался постепенный процесс стихийного возвращения. Это послужило причиной значительных и неоднократных нарушений прав гражданского населения в Гальском районе. Первоначально ни КСПМ, ни МООННГ не прилагали сколько-нибудь серьезных усилий по предотвращению этих инцидентов, утверждая, что защита прав человека не входит в их полномочия. Это подрывало веру в беспристрастность обоих контингентов миротворческих сил.
После серьезных нарушений прав человека, имевших место в 1995 г., КСПМ и МООННГ заняли более активную позицию в вопросе защиты возвращающегося населения, несмотря на то, что их мандаты не предусматривали этого в полной мере. Другие попытки решить эту проблему включали учреждение в Сухуми в 1996 г. совместного управления ООН и ОБСЕ по правам человека (хотя оно по-настоящему приступило к работе только в 1999 г.) и оживившуюся с весны 1999 г. дискуссию по вопросу о создании совместной следственной бригады по расследованию нарушений соглашений, а также некоторых фактов преступной деятельности в зоне безопасности. Все это еще подлежит согласованию.
Число вернувшихся в Гали постепенно росло в течение всего 1996 г. и в 1997 г. За этими возвращенцами шли партизанские группы, совершавшие нападения как на личный состав КСПМ, так и на представителей абхазской администрации. К весне 1998 г. ситуация в сфере безопасности ухудшилась настолько, что КСПМ прекратили патрулирование в зоне безопасности, а МООННГ закрыла базы своих групп и сконцентрировала свой персонал в Гали и Зугдиди. Тогда в мае 1998 г. абхазские власти возобновили свои нападения на возвращающееся грузинское население, что привело к дальнейшему массовому перемещению людей. Эта новая вспышка насилия могла бы быть предотвращена или уменьшена в своих масштабах, если бы КСПМ и ООН заняли в это время более активную позицию. Безнаказанность, с которой проводилась эта операция, отражают эрозию доверия и к КСПМ, и к МООННГ.
Нестабильность также распространялась и на районы, находящиеся под управлением Грузии. В феврале 1998 г. было совершено нападение на штаб сектора МООННГ в Зугдиди, и несколько служащих контингента были похищены. Это было связано с совершенным в начале того же года покушением на президента Шеварднадзе и совпало с рядом серьезных террористических нападений на правительственные объекты в Зугдиди, свидетельствуя об общем ухудшении ситуации. В июле сотрудник ООН, который ранее работал в Сухуми, был убит в Тбилиси. Проблема не ограничивалась территорией, находящейся под контролем Грузии. Летом сотрудники НПО, участвовавшие в осуществлении программы по разминированию, подверглись нападению в Абхазии. Осенью гранатами неоднократно забрасывался штаб МООННГ в Сухуми, и три сотрудника контингента были ранены в ходе нападения на машину МООННГ. Этот ряд событий заставил США - одного из основных доноров МООННГ - вывести свой персонал и запретить поездки своих граждан в Абхазию
Дипломатический фронт
Возможно, по иронии судьбы этот же период был отмечен активизацией надолго-затормозившегося мирного процесса, что явилось результатом более энергичных действий, предпринятых только что прибывшим тогда Специальным посланником Совета Безопасности Ливиу Ботой, который инициировал женевский процесс - серию интенсивных совещаний между сторонами и другими заинтересованными государствами и организациями. Параллельно ООНовским мероприятиям шла более активная работа российской дипломатии в отношении конфликта. Образование Группы "Друзей Генерального секретаря по Грузии" и ее официальная связь с мирными переговорами, равно как и участие представителей ОБСЕ, ослабляли доминирующую роль России в процессе посредничества. В августе 1997 г. президент Шеварднадзе встретился с абхазским лидером Владиславом Ардзинбой в Тбилиси и провел с ним двусторонние переговоры под эгидой российского министра иностранных дел Евгения Примакова. К концу 1997 г. в ходе женевского процесса было достигнуто согласие по программе действий в процессе мирного урегулирования и о создании рабочих групп по рассмотрению трех комплексов проблем: невозобновления военных действий; возвращения беженцев и ВПЛ; экономических и социальных вопросов. В то время была также достигнута договоренность о создании Координационного Совета по мирному процессу, который должен был институциализировать роль Группы "Друзей". Двусторонние контакты при содействии ООН и технической поддержке МООННГ продолжались и в 1998 г., несмотря на майские события в Гали. Впоследствии Специальный посланник Совета Безопасности организовал еще две встречи между сторонами (в Афинах и Стамбуле) для дальнейшего продвижения мирного процесса.
К осени 1998 г. обе стороны подготовили проект соглашения по репатриации беженцев, еще раз подтвердив свою приверженность принципу невозобновления военных действий, но Шеварднадзе и Ардзинбе не удалось встретиться и подписать его. Вопрос о частичном возвращении беженцев остается нерешенным. Обе стороны все еще спорят по таким вопросам: можно ли позволить женщинам и детям возвратиться первыми с тем, чтобы абхазы могли подвергнуть проверке мужчин, способных носить оружие? Должны ли возвращающиеся быть обязаны принимать абхазское гражданство? Хотя агентства ООН оказывали помощь возвращающимся начиная с 1995 г., они всегда сомневались в целесообразности стихийного возвращения людей в отсутствие политического урегулирования, не в последнюю очередь из-за вполне обоснованных опасений за безопасность тех, кто будет возвращаться. В результате майских событий 1998 г. этот скептицизм только углубился.
Активизация дипломатической деятельности сопровождалась серьезным изучением возможности использования экономической помощи как средства облегчения дипломатического решения конфликта. В этой обстановке ПРООН, основываясь на успешном проведении ею аналогичных мероприятий в Южной Осетии, организовала в феврале 1998 г. миссию оценки потребностей в Абхазии. Ряд доноров, включая США и ЕС, выделили несколько миллионов долларов на реконструкцию и другие программы помощи в ожидании того момента, когда стороны достигнут между собою соглашения и выработают общий подход к реконструкции Абхазии.
Эффективность ООН
Крах усилий ПРООН использовать экономическую помощь для продвижения вперед мирного процесса - лишь один признак более широкого явления, заключающегося в отсутствии прогресса на пути к политическому урегулированию абхазского конфликта. Это мрачное заключение - результат нескольких факторов.
Оно отражает проблемы и процессы, над которыми ООН почти не властно. В конечном счете, конфликт еще не созрел для разрешения: обе стороны не проявляют желания пойти на компромиссы по ключевому вопросу о статусе. Хотя абхазы отошли от цели полной независимости, обе стороны по-прежнему расходятся по следующим проблемам: должен ли данный статус быть конфедеративным или подлинно федеративным; должны ли отношения между Сухуми и Тбилиси быть горизонтальными или вертикальными. Отсутствие прогресса по вопросу о статусе мешает движению вперед по другим вопросам, как-то возвращение ВПЛ и беженцев, экономические и социальные проблемы.
Дополнительной проблемой является вмешательство в конфликт внешних держав и особенно России. Российская Федерация играла существенную роль на активных стадиях конфликта, по-видимому видя в нем средство вернуть Грузию в сферу своего влияния. Окончательное урегулирование конфликта, особенно если бы оно произошло в ходе переговорного процесса, контролируемого не Россией, а ООН, привело бы к дальнейшему снижению российского влияния на грузинскую политическую жизнь и характер проводимой Грузией политики. Нет сомнений в том, что параллельное участие ООН и России в переговорном процессе тормозило усилия по достижению компромисса. Благодаря наличию параллельного канала для переговоров сторонам было легче упорствовать и не идти на уступки. Однако, учитывая другие препятствия на пути к успеху переговоров, это вряд ли явилось существенным, определяющим фактором.
Безуспешность действий ООН в Абхазии также отражает проблемы, присущие самой этой организации, особенно проблему достижения консенсуса на уровне Совета Безопасности. Дело здесь в том, что фундаментальные интересы постоянных членов СБ существенно отличаются друг от друга. Западные державы стремятся к разрешению конфликтов, укреплению суверенитета и территориальной целостности государств региона и интеграции их экономики в мировую экономику, в которой доминирует Запад. Участие ООН рассматривается как инструмент для достижения этих целей. Россия, с другой стороны, большую часть постсоветского периода стремилась сохранить или восстановить свое влияние на Кавказский регион и поставить малые государства в зависимость от России. Она требовала закрепления за собой особых прав и ответственности в регионе на основе своей превосходящей мощи и исторической роли в регионе. Контроль России над Северным Кавказом уязвим перед нестабильностью на самом Кавказе, вследствие чего интересы безопасности Россиян более непосредственно зависят от происходящего в Грузии и Азербайджане. Завершение строительства нефтепровода Баку-Супса, а следовательно, конец российской монополии на экспорт нефти из Каспийского бассейна дает России еще один стимул для поддержания своего влияния в Абхазии. Для России активная роль ООН могла бы явиться угрозой для ее решения стоящих перед нею задач в регионе.
Неясно при этом, сможет ли ООН резко повысить свою эффективность, если Россия изменит свою политику. Другие постоянные члены Совета Безопасности по-прежнему не испытывают восторга перед перспективой более непосредственного участия ООН в поддержании мира, несмотря на очевидное желание Грузии заменить КСПМ подлинно многосторонними силами. Это является одним из проявлений общего кризиса ООНовского миротворчества в постсомалийском и постбоснийском контексте. Опыт, полученный в этих и других кризисах, приводит к мысли о том, что ООН не имеет ни ресурсов, ни желания проводить энергичные и эффективные миротворческие операции в условиях гражданских войн. Тем временем, катастрофа, постигшая американский контингент в сомалийском конфликте, сильно охладила энтузиазм американцев по поводу сколько-нибудь значительного участия США в потенциально опасных операциях ООН. Каких-либо реальных региональных альтернатив по поддержанию мира также не появилось на горизонте. В частности, хотя в результате операций НАТО в Косово усилились слухи о возможности подобных операций на Кавказе, существует очень малая вероятность того, что НАТО окажет сторонам подобную услугу.
Хотя ООН не обеспечила мира (и неясно, могла ли она это сделать, учитывая позиции обеих сторон и ограниченные возможности самой ООН), она внесла позитивный вклад в урегулирование конфликта и достижение прекращения огня. Присутствие персонала МООННГ на местах повышает прозрачность и ограничивает способность КСПМ осуществлять односторонние действия в зоне конфликта. Это, вероятно, имело некоторый эффект с точки зрения укрепления безопасности мирных жителей в зонах, патрулируемых миссией, но не смогло снизить хотя и малый, но постоянный уровень насилия и преступности в регионе. МООННГ оказалась очень полезна в плане содействия поступлению гуманитарной помощи в Гальский и другие районы Абхазии, обеспечивая хоть какую-то безопасность передвижения часто в довольно опасных обстоятельствах. В более общем плане, ООН и другие международные агентства помогли предотвратить возможность полного распада Грузии и окончательного расстройства правопорядка внутри ее границ.
Присутствие ООН на первом этапе также помогло ослабить чувство изоляции и отчаяния в Грузии. Хотя недостаточно активная работа гуманитарных агентств ООН на абхазской стороне в первые годы конфликта, возможно, имела обратный эффект в Абхазии, начиная с 1996 г. специализированные агентства предприняли сознательные усилия по соблюдению принципа пропорциональности в доставке помощи обеим сторонам.