Предисловие: сравнительный взгляд на мирные соглашения

Девяностые годы XX в. явились десятилетием этнических конфликтов и одновременно временем развертывания процесса мирного урегулирования. Ряд привлекших широкое внимание соглашений вроде тех, что были заключены в ЮАР, на Ближнем Востоке и в Северной Ирландии положили конец, казалось бы, неразрешимым конфликтам и символизировали возможность достижения исторических компромиссов на пути к справедливому и прочному миру. В действительности же соглашения наполняются силой или теряют свою мощь, вырабатываются и осуществляются или же терпят крах, заходят в тупик и перезаключаются. Поэтому серия "Accord" окажет неоценимую пользу тем участникам конфликтных ситуаций, которые стремятся заглянуть за рамки своего собственного процесса и понять его закономерности и ритмы, надежды и неудачи в сравнительном контексте.

 

В то время как изложение фактической стороны конфликта может быть полезно, достигаемые при этом соглашения слишком часто бывает трудно проследить по документальным материалам. И все же именно в деталях таких соглашений можно обнаружить приемы достижения компромисса, которые могут быть перенесены из одного процесса урегулирования в другой. В Северной Ирландии, например, прием "достаточного согласия", - согласно которому любое предложение нуждается в согласии большинства с каждой стороны, чтобы быть принятым, - был заимствован из мирных переговоров в ЮАР и включен в структуру, согласованную для передачи властных полномочий, обеспечивая важнейшую гарантию как для ирландской националистической (католической), так и для британской юнионистской (протестантской) общины. 

 

В то время как сообщения о нескольких соглашениях выносятся на первые полосы газет во всем мире, сравнение более широкого плана указывает на то, что такие соглашения часто знаменуют собой скорее перелом в переговорном процессе, нежели окончательное решение. Им неизбежно предшествуют и за ними следуют другие соглашения. Процессы мирного урегулирования в большинстве случаев оставляют за собой запутанный шлейф из документов по мере того, как различные проблемы рассматриваются на различных этапах, как приходят и уходят политические актеры, как принимаются и отклоняются соглашения и как сами соглашения начинают придавать конфликту определенную форму.

 

 

В общем плане мирные соглашения можно подразделить на три стадии. На первой стадии, предпереговорные соглашения касаются вопроса о том, как привлечь каждую из сторон за стол переговоров. Проблемы, которые обычно приходится рассматривать, включают: возвращение лиц, ведущих переговоры, из изгнания или освобождение их из тюрьмы; гарантии их будущей физической неприкосновенности и свободы от заключения; и ограничения на ведение войны в момент проведения переговоров. 

 

Для решения этих вопросов могут быть приняты следующие меры: амнистия для участников переговоров, соглашения о прекращении огня, защита прав человека и контроль за нарушениями как прекращения огня, так и прав человека. Такие соглашения часто устанавливают повестку дня для переговоров по мере того, как стороны начинают прощупывать позиции друг друга. Часто предпереговорные соглашения не являются всеобъемлющими, но создают почву для двусторонних соглашений между некоторыми из игроков. 

 

Вторая стадия связана с тем, что можно назвать рамочными соглашениями или соглашениями по существенным вопросам, которые, как правило, охватывают основные группы, ведущие между собой борьбу военными средствами. Они создают рамки для разрешения спорных вопросов по существу. Соглашение обычно вновь подтверждает обязательство прибегать к ненасильственным средствам для разрешения конфликта, начинает преодолевать некоторые из последствий конфликта (такие как проблемы военнопленных, беженцев, чрезвычайного законодательства и нарушения прав человека) и предусматривает введение временных процедур осуществления власти. Таким образом устанавливается повестка дня, а возможно и график достижения более постоянного решения спорных вопросов по существу (таких как самоопределение, демократизация и выборы, правопорядок и безопасность, вооруженные силы, демобилизация и разоружение, защита прав и восстановление хозяйства. Эти рамочные соглашения могут оказаться устойчивыми или неустойчивыми. Даже когда они подписаны всеми сторонами, они могут внезапно зайти в тупик из-за смерти или убийства одной из сторон, как это случилось в Руанде и Израиле, смены власти или затишья, которое часто сопровождает избирательную кампанию. Таким образом, соглашения часто пересматриваются с учетом изменения синхронизации или последовательности рассмотрения рамочных или даже существенных вопросов. В процессе мирного урегулирования может заключаться множество рамочных соглашений, и различия между предпереговорными и рамочными соглашениями могут быть неясны и до некоторой степени искусственны.

 

Заключительная стадия - это выполнение соглашений, в ходе которого доводятся до завершения аспекты рамочных договоренностей и конкретизируются детали. По своей природе соглашения по выполнению влекут за собой новые переговоры, и часто на практике требуют определенного пересмотра ранее достигнутых договоренностей по мере того, как стороны выясняют, могут ли они возместить уступки, сделанные на более ранней стадии. Соглашения о выполнении обычно включают все стороны рамочного соглашения. 

 

Разумеется, соглашения не могут в точности вписываться в вышеупомянутую классификацию. Предпереговорные соглашения часто включают в себя элемент установления повестки дня дальнейших переговоров, в ходе которого начинают создаваться рамки того, как в дальнейшем будет продолжаться этот процесс. Соглашения, которые мыслятся как соглашения по существу вопроса, но при которых какая-либо из важнейших сторон к ним не допускается, изменяет своему слову после подписания или же подписывает, а затем отстраняется от власти, лучше рассматривать как предпереговорные соглашения.

 

 

Во многих более успешных соглашениях центральную часть мирного проекта составляет защита прав человека. Эти защитные меры играют различную роль на различных стадиях процесса. На предпереговорной стадии гуманитарные стандарты и мониторинг прав человека могут оказаться полезными для ограничения конфликта и создания минимального уровня доверия, необходимого сторонам для участия в диалоге. На рамочной стадии, стандарты прав человека могут заменить игру с нулевой суммой, в которой стороны борются за политическую власть, такой игрой, которая содержит элементы победы для обеих сторон. Например, надежная основа индивидуальных прав может создавать общество, где ни одна из сторон не наказывается по принципу этнической принадлежности или национальной идентичности независимо от того, кто находится у власти или где проведены границы. Темой следующего выпуска "Accord" будет Северная Ирландия. Белфастское соглашение было направлено на обеспечение не только равенства личности, но и равенства национальных группировок и утверждало как одинаково законные и стремление к союзу с Великобританией, и стремление к союзу с Ирландией. Оно создало рамки, в которых подразумевалось, что абсолютный суверенитет принадлежит прошлому, а чистое правление большинства признавалось ущербной формой представительства. Когда это констатируется, открывается целый набор вариантов, которые могут одновременно быть признаны обеими сторонами как совместимые с их противоречащими друг другу требованиями или, что еще лучше, как начало преодоления национального конфликта в его традиционной форме.

 

В какой-то момент большинство обществ сталкивается с кризисами в деле выполнения мирных соглашений. Примером тому по-своему служат Грузия-Абхазия и Северная Ирландия. Эти кризисы могут быть обусловлены преобладающими подходами к ведению переговоров по заключению мирных соглашений, при которых основное внимание сосредотачивается на политических элитах и внешнем давлении. Это часто приводит к тому, что соглашение основывается на словесных формулировках, которые различные люди понимают по-разному. Недостаточно внимания уделяется тому, как соглашение будет осуществляться и кто будет заниматься этим. Невыполнение соглашения может создать политический вакуум и вызвать дальнейшие вспышки насилия. Неофициальные инициативы могут давать простор для творческого мышления, направленного на преодоление препятствий и обеспечение поддержки соглашений на местном уровне. Благодаря процессам урегулирования эти идеи могут постепенно находить отражение в соглашениях, и даже дать возможность гражданскому обществу занять место за столом переговоров или добиться представительства в новых структурах. Может быть полезно подходить к мирным соглашениям с точки зрения формулировки и оценки не как к одноразовым урегулированиям, которые удаются или терпят фиаско, но как к документам, в которых стороны, возможно, делают первые шаги с тем, чтобы найти общий язык в конфликте, и как к структурам, через которые он может быть постоянным предметом для переговоров без применения насилия.