O papel das Nações Unidas no processo de paz angolano

Manuel J. Paulo - 2004

Durante os ciclos guerra e paz nas últimas décadas, as Nações Unidas desempenharam papéis diferentes em Angola. O seu envolvimento político comecou nos últimos anos da década de 1980 quando o Conselho de Segurança supervisionou a independência da Namíbia - ocupada ilegalmente pela Africa do Sul desde 1915. Os Acordos de Nova Iorque de Dezembro de 1988 ligaramà retirada das tropas cubanas estacionadas em Angola. Na segunda metade da década de 1990, e à medida em que o seu papel na construção e manutenção da paz foi ficando cada vez mais comprometido, a ONU ficou limitada a operações de ajuda humanitária e à promoção dos direitos humanos.

UNAVEM I (1989-1991)

Após muitos anos de impasse, um acordo tripartido entre Angola, Cuba e África do Sul foi assinado sob os auspícios da ONU em Nova Iorque, a 22 de Dezembro de 1988, conduzindo à retirada de cerca de 50.000 soldados cubanos de Angola e à independência de Namíbia, sob a supervisão da ONU. A resolução 626 do Conselho de Segurança estabeleceu a Missão de Verificação das Nações Unidas em Angola (United Nations Angola Verification Mission - UNAVEM I) abrangendo 70 observadores militares e 20 funcionários civís de dez países. A UNAVEM I foi extinta com a assinatura dos Acordos de Bicesse pelo governo de Angola e pela UNITA, em Maio de 1991, que, sem a participação da ONU, foi negociada por uma Troika de 'observadores': Estados Unidos, Rússia e Portugal.

UNAVEM II (1991-1995)

Na sequência dos Acordos de Bicesse, a Resolução 696 do Conselho de Segurança da ONU estabeleceu a 30 de Maio uma segunda missão para Angola, a UNAVEM II. Os seus deveres consistiam em observar e verificar o processo de desarmamento, bem como apoiar a criação de um novo exército nacional único. Além disso, deveria supervisionar a desminagem, prover auxílio humanitário e facilitar a extensão da autoridade do estado por todo o território angolano. O corpo de funcionários da UNAVEM II era formado por 350 observadores militares não armados, 90 observadores de polícia não armados (mais tarde aumentado para 126) e 100 observadores eleitorais (aumentando para 400 durante as eleições). O orçamento inicial era de 132,3 milhões de dólares americanos, posteriormente aumentado para 18,8 milhões de dólares em reconhecimento das tarefas ligadas às eleições. A operação da UNAVEM II em Angola pretendia aproveitar o sucesso do envolvimento da ONU na Namíbia e noutros lugares. Contudo, enquanto o papel da ONU na Namíbia envolvia a organização de eleições, o papel da UNAVEM II em Angola era meramente de observação e verificação das eleições. Enquanto que, na Namíbia, um país de menor dimensão e menos devastado pela guerra, a ONU tinha montado uma operação em grande escala, envolvendo mais de 6.000 pessoas; em Angola, a missão da ONU tinha de lidar com um país afectado por uma guerra civil que durara 16 anos, com as suas infra-estruturas destruídas, e com dois grandes exércitos desconfiando-se mutuamente.

Com efeito, a missão da ONU, com a intenção declarada de ser uma operação pequena e administrável, vagamente definida como de verificação e monitoração, não era nem de construção de paz, nem de mediação, nem de manutenção de paz, nem de imposição de paz. A Representante Especial da ONU Margaret Anstee argumentava que "os países mais intimamente ligados a Angola queriam verdadeiramente que a paz fosse restaurada, mas queriam uma 'solução rápida', particularmente as duas super-potências, as principais protagonistas da Guerra Fria. [...] O resultado foi um acordo defeituoso desde o início, e um papel marginal para a ONU, fadado a ser ineficaz." Anstee concluiu que a ONU não deveria voltar a aceitar envolver-se na implementação de um acordo de paz se não tivesse sido envolvida na negociação dos seus termos e mandato.

A ONU também procurou usar Angola como exemplo de administração pós-conflito de baixo custo, com base no sucesso na Namíbia (que de facto beneficiou de um orçamento muito mais elevado de 430 milhões de dólares). Quando a Resolução 747 do Conselho de Segurança prolongou o mandato da UNAVEM II e autorizou o orçamento eleitoral de 18,8 milhões de dólares, Margaret Anstee descreveu seu mandato em Angola com a famosa frase, é como "pilotar um 747 com combustível suficiente apenas para um DC-3".

A missão da ONU declarou as eleições realizadas em Setembro de 1992 de uma maneira geral 'livres e justas', um veredicto apoiado pelos Estados Unidos, Comunidade Europeia, África do Sul e outros observadores internacionais. Contudo, porque a União Nacional pela Independência Total de Angola (UNITA) contestou os resultados, a guerra voltou a Angola algumas semanas depois das eleições. As tentativas de negociação de Anstee visando obter um cessar-fogo fracassaram e o Conselho de Segurança respondeu com a redução e, posteriormente, com a retirada completa de todo o pessoal militar da UNAVEM. Muitos angolanos sentiram-se desencantados e culparam a ONU pelo fracasso deste período de transição, acreditando que uma intervenção decisiva era possível no quadro dos poderes da UNAVEM. De facto, tanto o governo como a UNITA responsabilizaram a ONU por ambos não terem comprido com os Acordos de Bicesse. Mas como observou o investigador britânico Alex Vines, "em Setembro de 1992, o governo transferiu forças especiais para Malanje com ordens para lançar palavras de ordem contra a ONU durante o dia e disparar armas a noite. A maioria dos tiros eram trocados entre partidários da UNITA e do Movimento Popular pela Libertação de Angola (MPLA), mas alguns eram dirigidos ás instalações da ONU. Se o MPLA não ganhasse as eleições, era sua intenção culpar a ONU por ajudar a UNITA". Os países da Troika, que tinham sido os actores principais dos Acordos de Bicesse, foram poupados às acusações.

Seguiram-se dois anos de guerra antes que um novo acordo de paz fosse alcançado. Fracassaram todas as rondas negociais na província angolana de Namibe, em Novembro de 1992, em Addis Abeba, em Janeiro de 1993 e em Abidjan, em Abril e Maio de 1993. No Namibe, ambas as partes concordaram em implementar plenamente os Acordos de Bicesse, mas o acordo fracassou, bem como todas as tentativas subsequentes de conversações de paz, possivelmente porque a UNITA procurava conquistar o poder a qualquer preço. As duas partes procuravam conversar apenas quando o equilíbrio de forças lhes era desfavorável. Como Anstee observou: "Angola está num trágico balanço. Quando uma das partes está em vantagem, não quer negociar, e quando é a outra que está em alta, são eles que não querem conversar". O Conselho de Segurança também foi alvo de crítica pela sua falta de interesse. Com a sua atenção voltada para a Bósnia-Herzegovina, o Conselho recusou-se a enviar os 1.000 capacetes Azuis requeridos pela UNITA como condição prévia para assinar o Protocolo de Abidjan – deixando a sua mediadora, Margaret Anstee, de mãos vazias.

Em 1993, a liderança da UNITA exigiu a substituição do Representante Especial da ONU, deixando subentendido que Anstee era favorável ao governo. Anstee, que havia solicitado ser dispensada dos seus deveres em Angola no final de 1992, foi mantida no seu posto para que não se pensasse que a ONU recebia ordens da UNITA. Anstee partiu depois do fracasso das conversações de Abidjan e foi substituída pelo ex-Ministro dos Estrangeiros do Mali, Alioune Blondin Beye, que estava optimista sobre a preparação de um acordo de paz. Apoiado por alguns líderes africanos e pela Troika de observadores e depois de uma árdua diplomacia de vaivém entre diferentes capitais, Beye logrou reunir o governo e a UNITA para conversações preliminares em Lusaka, em Junho e Novembro de 1993. O enviado especial dos EUA, Paul Hare, elogiou a experiência diplomática, a inteligência, a energia e tenacidade de Beye, a sua vontade de incutir disciplina e espírito de equipa nos membros da Troika. A par da imensa pressão militar a que foi sujeita a UNITA, a abordagem de Beye acabou por levar as partes a chegar a um novo acordo. O Protocolo de Lusaka foi assinado a 20 de Novembro de 1994.

UNAVEM III (1995-1997)

Beye e Anstee encaravam a sua missão de forma substancialmente distinta. Para além disso, ao contrário dos Acordos de Bicesse, o Protocolo de Lusaka foi negociado e facilitado pela ONU com o apoio da Troika. Com parcos recursos e um mandato restrito, coube a Anstee a tarefa que os Acordos de Bicesse não tinham enfrentado, nomeadamente restaurar a confiança entre as partes em guerra. Este testemunho foi passado para Beye quando ele substitui Anstee. Ele desenvolveu a sua acção tendo como base as conversações de Abidjan de Maio de 1993, beneficiando de um mandato mais amplo e de recursos mais abundantes. No entanto, ele tinha uma concepção algo errada do processo de construção da confiança ao não apostar em criar oportunidades para que os principais responsáveis da guerra pudessem encontrar pontos de acordo. Ao contrário da sua predecessora que procurava o envolvimento directo das lideranças das duas partes em conflito sempre que surgia um impasse nas negociações, Beye preferia envolver líderes regionais para pressionar e persuadir os protagonistas, e não ser ele próprio a lidar directamente com eles. O fracasso de Beye na criação desta plataforma de entendimento entre as partes tornou-se evidente com a recusa de Savimbi em comparecer à cerimónia de assinatura: "O Sr. Beye decepcionou-me. Não lhe cabia a ele dizer que eu não foi a Lusaka para a assinatura do acordo em 20 de Novembro porque era um 'homem vencido' ou porque não queria ser humilhado. Ele fala demais! Agora, ele quer vir aqui para se reunir comigo. Nesta altura não vale a pena incomodar-se. Eu não quero mais conversas com ele." A trágica morte de Beye num acidente aéreo, em Junho de 1998, findou prematuramente o seu envolvimento no processo de paz angolano.

De acordo com o Protocolo de Lusaka, ambas as partes deveriam concluir o processo eleitoral de 1992, sob supervisão da ONU, com o Representante Especial a presidir à Comissão Conjunta que supervisionaria a implementação do protocolo, inclusive um cessar-fogo, aquartelamento dos soldados da UNITA e desarmamento. A cláusula de partilha de poder era suposto dar garantias à ONU de que ambas as partes teriam a vontade política para restabelecer a paz. Ambas as partes concordaram em obedecer a todas as resoluções anteriores do Conselho de Segurança e estava prevista a formação da UNAVEM III com uma presença de 7.000 Capacetes Azuis (uma força quase dez vezes mais numerosa do que a UNAVEM II em 1992). No entanto, a maioria dos angolanos consideraram a UNAVEM III e sua sucessora mais modesta, a Missão de Observação das Nações Unidas em Angola (MONUA), inúteis e incapazes de lidar com a busca incansável de poder por parte da UNITA ou de impedir as violações dos acordos, inclusive o rearmamento de ambas as partes.

MONUA, UNOA e UNMA (1998-2003)

Ao expirar o mandato da UNAVEM III, em Junho de 1997, foi criada a MONUA, com uma força militar muito reduzida de somente 1.500 homens. A situação militar em Angola, em rápida deterioração, minou os esforços da MONUA para evitar o conflito aberto, e a queda de dois aviões da ONU abatidos pela UNITA, em Dezembro de 1998 e Janeiro de 1999, apressou seu deslizamento para a irrelevância. Tanto o governo quanto a UNITA exigiram a retirada da ONU. As tentativas do sucessor de Beye, Issa Diallo, para retomar o diálogo com Savimbi foram bloqueadas pelo governo, que se recusou a dar-lhe garantias de segurança e ameaçou cortar todos os contactos com ele. Em Fevereiro de 1999, o governo angolano requeriu o encerramento da MONUA e, consequentemente, o escritório do Representante Especial foi transferido de Luanda para Nova Iorque. Permaneceu em Angola o Escritório das Nações Unidas em Angola (UNOA) com 30 pessoas, encarregado de "fazer a ligação com as autoridades políticas e civis a fim de explorar medidas para o restabelecimento da paz". Contudo, Diallo não conseguiu persuadir o governo a negociar porque, desta feita, a balança do conflito pendia para o lado governamental, que estava determinado a prosseguir com a sua política de 'paz-através-da-guerra'. A riqueza em petróleo de Angola reforçou a capacidade do governo em arranjar fundos, de forma que a UNOA se limitou a questões humanitárias e ao reforço da capacidade institucional.

Na sequência do Memorando de Luena de Abril de 2002, a Resolução 1433 do Conselho de Segurança de Agosto de 2002 estabeleceu a Missão das Nações Unidas em Angola (UNMA) em substituição da UNOA. Cabia à UNMA presidir a Comissão Militar Conjunta reinstalada, fornecer 30 observadores militares para monitorizar as áreas de aquartelamento como fiadores do acordo e coordenar os esforços humanitários de todas as outras agências das Nações Unidas.

Os sucessivos fracassos no passado, e o facto que o acordo fora assinado entre um vencedor (o governo) e um derrotado (a UNITA), deteriorou a possibilidade de as Nações Unidas desenpenhar um papel significante. O governo vitorioso foi capaz de restringir o papel da UNMA no período pós-Luena meramente a abençoar o acordo e de ser uma garantia à UNITA da seriedade do seu compromisso com o Protocolo de Lusaka. De facto, as áreas de aquartelamento eram administradas e controladas somente pela UNITA e as FAA, sem a presença dos 30 observadores estipulados pelo Memorando de Luena. Ibrahim Gambari, Sub-Secretário para os Assuntos Africanos, suscitou preocupações na cerimónia oficial de assinatura sobre a validade da lei de amnistia aprovada pela Assembleia Nacional de Angola argumentado que a ONU não reconhece amnistias em casos de genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra.

Administração de sanções

De 1993 a 1997, a ONU adoptou uma série de sanções contra a UNITA. Entre estas estavam a proibição de aquisição de equipamento militar e produtos petrolíferos (Resolução 864), o bloqueio de viagens ao exterior dos seus funcionários e o fechamento dos seus escritórios no exterior (Resolução 1127), restrições às viagens aéreas e marítimas a zonas da UNITA, o congelamento de contas bancárias da UNITA, e a proibição da exportação directa ou indirecta de diamantes ilegalmente extraídos (Resolução 1173). Foi instituído um Comité de Sanções que se mostrou em grande parte ineficaz face às violações constantes da UNITA e à cumplicidade de muitos países, empresas e negociantes indivíduais. De facto, foi sob a vigência deste regime de sanções que o resultado líquido de vendas de diamantes da UNITA terá atingido cerca de 1,72 biliões de dólares. Os seus funcionários viajavam sem impedimentos, especialmente em África, e continuaram a exprimir-se livremente no mundo exterior através de seus representantes 'oficiosos'.

Logo a seguir à sua nomeação, em 1999, o Presidente do Comité de Sanções, Embaixador Robert Fowler do Canadá, descreveu as sanções contra a UNITA como regras de tráfego que ninguém enforçava : "As pessoas conduziam por onde queriam e estacionavam em qualquer lado. Era um completo desastre". Ele recomendou a formação de um painel de peritos "para registarar violações no tráfico de armas, fornecimentos de combustível e comércio de diamantes, bem como as movimentações financeiras da UNITA no exterior". Em Maio de 1999, o Conselho de Segurança formou dois painéis de peritos para levar a cabo aquelas investigações (Resolução 1237) e Fowler apresentou o resultado de suas pesquisas em Março de 2000. A sua estratégia de identificar e envergonhar uma série de 'violadores de sanções' incluindo países e indivíduos era inédita na história da ONU, provocando enormes tensões com os estados membros acusados de ajudar a UNITA a infringir o regime de sanções. O relatório identificava os funcionários nos governos daqueles países e cinco chefes de estado, uns ainda em funções outros não, como estando pessoalmente implicados na violação das sanções.

O relatório Fowler levou a um aperfeiçoamento do mecanismo de monitorização de sanções e a UNITA afirma que as mesmas contribuíram para sua derrota na última fase da guerra. As sanções foram completamente levantadas apenas no final de 2002.

Desafios humanitários

Para além do seu papel político, a ONU e as suas agências têm trabalhado também em questões humanitárias em Angola. A Unidade de Coordenação de Assistência Humanitária da ONU (UCAH) foi instituída pelo Departamento de Assuntos Humanitários (DAH) em Abril de 1993, para coordenar todas as operações humanitárias da ONU, incluindo naquela época a repatriação de 300.000 refugiados, ajuda para aproximadamente 800.000 pessoas deslocadas internamente, fornecimento de alimentação de emergência e assistência médica, e acomodação para os soldados.

Ao contrário das missões de verificação e fiscalização, e apesar de estar sujeita à mesma autoridade, a UCAH desempenhou um papel positivo na ocasião em que não havia qualquer sinal iminente de cessar-fogo e em que as condições humanitárias estavam em deterioração. Foi bem sucedida em ganhar acesso ao que necessitavam de ajuda, primeiramente em Kuito e Huambo e mais tarde em outras partes do país. O sucesso da UCAH deveu-se ao facto de a sua missão ser puramente humanitária. No entanto, mesmo ela se foi reduzindo lentamente no período do Protocolo de Lusaka, e quando o país regressou à guerra, a UNITA e o governo a recusaram-se a abrir novos corredores humanitários e a garantir a segurança do pessoal da ajuda humanitária. Este facto resultou numa degradação da crise humanitária, que já tinha alcançado níveis catastróficos em meados de 1993. Com o encerramento da UCAH, o organismo sucessor do DAH, o Escritõrio para a Coordenação dos Assuntos Humanitários (OCHA), continuou o trabalho em Angola, nomeadamente na coordenação da ajuda a soldados acantonados e às suas famílias, assim como às pessoas deslocadas e retornadas.

Conclusão

As actividades da ONU em Angola estavam comprometidas desde o início. Margaret Anstee observou que: "como a experiência do Cambodja demonstrou, mesmo com um mandato forte e recursos adequados, é virtualmente impossível para uma força de manutenção de paz desmobilizar e desarmar completamente um exército guerrilheiro espalhado por um país vasto em extensão e com fronteiras porosas". Consequentemente, o papel da ONU foi-se restringindo cada vez mais a operações humanitárias e um pequeno departamento de direitos humanos. Estas deficiências constituiram lições salutares para a organização.

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