Negociaciones con las FARC

1982 – 2002

Camilo González Posso - 2004

En los últimos 20 años, caracterizados por un crecimiento ascendente de la guerra interna, se han intentado tres procesos de negociación entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Los fracasos de estas negociaciones han revelado el choque entre las exigencias radicales de este grupo y la inflexibilidad de los sectores que controlan el poder económico y político. No obstante, de una lectura de estas experiencias, se puede inferir que aún existen posibilidades para la solución política al conflicto interno, siempre que se reúnan algunas condiciones mínimas, como: (1) la irrupción de un tercer actor social y político que le dé sustento a la presión por la paz a través del diálogo; (2) la superación de la ilusión militarista por ambas partes; (3) la revisión y superación crítica de los dos modelos de negociación utilizados hasta el momento, (4) el acompañamiento internacional.

Este artículo analiza los dos modelos de negociación que se han ensayado con las FARC (el de “diálogo sin negociación” y de “negociación en medio de la guerra”) y destaca algunas lecciones para un futuro proceso de negociación, cuyo modelo debería ser uno de “pacto nacional constituyente”.

Primera ronda de conversaciones: 1982–1989

En la administración de Belisario Betancur se inicia con una generosa amnistía en 1.982 un largo ciclo de búsqueda de solución negociada al conflicto armado interno, por medio de un pacto de paz, en el que se consideraron tanto “los factores objetivos como los subjetivos”. Con este fin se integró una Comisión de paz de 40 personas, representativas de un amplio espectro de sectores sociales y políticos, con la tarea de adelantar diálogos y contactos con diversos sectores sociales, incluyendo la insurgencia, y presentar alternativas para el estudio del ejecutivo y de otros estamentos del poder público. Para posibilitar los contactos se desmilitarizó el municipio de Uribe, lugar que se convirtió en la zona de encuentro entre la Comisión de Paz y el Estado Mayor de las FARC, representado por Jacobo Arenas. En la primera ronda de diálogos, los comisionados del gobierno reclamaron que se condenara expresamente el secuestro y la extorsión. Por su parte, las FARC exigieron que cualquier acuerdo debería incluir los compromisos gubernamentales de: promover la modernización de las instituciones políticas, impulsar a la reforma agraria, facilitar la organización de campesinos e indígenas, reforzar las políticas de educación, salud, vivienda y empleo, buscar una política de orden público sólo en manos de las fuerzas del Estado, y propiciar la reconciliación con procesos de perdón y olvido. Los diálogos resultaron en la firma del Acuerdo de la Uribe el 28 de marzo de 1.984, que implicó acuerdos iniciales para el tratamiento de todos estos temas y el establecimiento de un cese al fuego bilateral. Además se conformaría por designación presidencial una Comisión Nacional de Paz y Verificación, con 9 comisiones regionales de apoyo. Su objetivo sería monitorear el cumplimiento de las disposiciones del acuerdo y apoyar los siguientes pasos del proceso de paz.

En este contexto, las FARC se concentraron en el lanzamiento de la Unión Patriótica como un brazo político destinado a ejercer la oposición mediante un programa democratizante, con influencia legislativa, y con la posibilidad de constituir alianzas urbanas con sectores obreros, de clase media y de “empresarios nacionalistas”. Al mismo tiempo, esa organización se orientó a su propia consolidación militar dentro del plan de los ocho años. El gobierno de Betancur consideró que la creación de ese partido y la “apertura democrática” eran el camino eficaz para inclinar las pretensiones de las FARC hacia la legalidad.

Sin embargo, el impulso de Betancur sólo alcanzó para el trámite y aprobación de la elección popular de alcaldes y de un estatuto de partidos. Ni el Congreso, ni su propio partido, ni los grupos económicos, como tampoco los militares, respaldaron al Presidente en sus esfuerzos de paz. Los Acuerdos de la Uribe no lograron expresar lo que sería un consenso nacional sobre una salida política negociada. En consecuencia, la Comisión de Paz y Verificación gradualmente se convirtió en una instancia sin poder real, o en el mejor de los casos en un grupo de “buenos oficios”. A la debilidad del Gobierno, recrudecida por la toma violenta del Palacio de Justicia, se agregó la crisis fiscal y la adopción de los programas de ajuste del Fondo Monetario Internacional. Tratando de superar su aislamiento político, Betancur aceptó la firma de un nuevo acuerdo con las FARC, en marzo de 1.986, en el cual se confirmó la continuación de los Acuerdos de la Uribe, en particular el cese al fuego.

La administración de Virgilio Barco recibe estos acuerdos como una herencia incómoda que no logra proyectar hacia unos acuerdos firmes y duraderos. Aunque no se da una ruptura formal de la tregua por ninguna de las partes, la comunicación entre ellas se deteriora seriamente luego de la emboscada en Puerto Rico (Caquetá) en la que mueren 26 militares y 1 civil en junio de 1987. Además, el cese al fuego que venía desde 1.984 se violó no sólo entre guerrilla y Ejército, sino ante todo no se respetó los militantes desarmados de la Unión Patriótica. Alrededor de 3.000 de sus miembros (incluyendo sus líderes, Concejales, sindicalistas, líderes agrarios, parlamentarios y dos candidatos a la Presidencia de la República) fueron víctimas de una campaña sistemática de eliminación por parte de los paramilitares y escuadrones de la muerte que tenía como objetivo su aniquilación como fuerza política. Fue el costo, por una parte, de la intransigencia de las fuerzas reaccionarias de derecha, pero por otra parte, también el resultado de la combinación de las formas de lucha (legal y armada) promovido por sectores de la izquierda. Este hecho tendrá un impacto significativo en las dinámicas del conflicto en razón, por una parte, de la creciente desconfianza de las FARC en el campo político y en las negociaciones como una alternativa viable de la lucha armada; y, por otra, por el cambio que implicó en el balance de poder entre los brazos políticos y militares de la organización.

A la propuesta del Gobierno Barco de “reinserción a la legalidad”, las FARC respondieron con más fortalecimiento militar y con demandas sustentadas en los Acuerdos de la Uribe, a las que agregaron iniciativas como la de conformación de una “Comisión de Notables”, un gobierno “patriótico de coalición nacional”, y el respaldo a las iniciativas ciudadanas para la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Pero, este diálogo de sordos paso a segundo plano y la atención de la administración se dirigió hacia las conversaciones con otros grupos guerrilleros.

La ronda de diálogo y negociación en Caracas y Tlaxcala: 1991 – 1992

A principios de los años noventa las FARC, el ELN y el EPL reanimaron la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB) y trabajaron para preparar una posición común para las negociaciones. Al mismo tiempo, el gobierno Gaviria enfocaba sus esfuerzos en establecer acuerdos con algunos de los otros grupos guerrilleros y en la instalación de la Asamblea Constituyente. La situación internacional (es decir, el fin de la Guerra Fría y los procesos de paz en Guatemala y El Salvador) alimentó las esperanzas del gobierno de que la estrategia de combinar la presión militar con una democratización parcial, con la Asamblea Constituyente, pondría a la CGSB en una posición defensiva y la obligaría a reinsertarse o la marginalizaría.

Los diálogos fueron precedidos por una falta de confianza entre la CGSB y el Gobierno, lo cual se volvió obvio en diciembre de 1990, con el bombardeo repentino de la sede de los diálogos en la Uribe. Luego de que tres miembros de la CGSB entraran en la embajada de Venezuela, se llevaron a cabo diálogos exploratorios en Cravo Norte (Arauca) que fueron seguidos por primera vez por reuniones en el exterior (Venezuela y México) sin tener como condición un cese al fuego, lo cual representaba un cambio en la estrategia del gobierno.

Hubo cuatro rondas de diálogos en Caracas, de junio a noviembre de 1991. Durante la primera ronda, las partes lograron identificar los temas para una agenda de negociación: la relación con la Constituyente; Estado, democracia y condiciones para el ejercicio político; el desmonte de los grupos paramilitares; la justicia e impunidad; los derechos humanos; la soberanía nacional y los recursos naturales; la democratización socioeconómica; una fórmula de cese al fuego; y la veeduría del proceso.

Con las partes sin poder alcanzar un acuerdo sobre las condiciones para un cese al fuego, la segunda ronda de diálogos se enfocó hacia los mecanismos para la verificación de un cese al fuego, el monitoreo internacional y posibles medidas para un aumento de la confianza. Los diálogos se suspendieron para permitirle a las partes que consultaran sobre las condiciones para un cese al fuego, pero resultó en una intensificación de las confrontaciones militares.

La tercera ronda de negociaciones se llevó a cabo entre el 4 y el 30 de septiembre y se caracterizó por el endurecimiento de la posición del gobierno. Aún sin encontrar puntos en común sobre las condiciones para un cese al fuego, las partes alcanzaron un acuerdo sobre unos temas de procedimiento. Ambos divulgaron comunicados, y los diálogos se suspendieron para una semana de consultas. Sin embargo, el gobierno interrumpió los diálogos como respuesta al atentado a Aurelio Iragorri, quien había sido presidente del Congreso antes de ser disuelto por la Asamblea Constituyente.

La cuarta ronda de negociaciones en Caracas (30 del octubre al 10 de noviembre) se enfoca a producir un balance de lo ocurrido en las negociaciones hasta el momento, el cual se plasma en un acta de compromisos que consigna los puntos de acuerdo y las divergencias todavía existentes.

Los diálogos se reanudaron en marzo de 1992 en el centro vacacional de “La Trinidad” en Tlaxcala (México) y continuaron hasta junio. Los acuerdos iniciales sobre cambios en el orden de la agenda se congelaron luego del secuestro y asesinato del ex Ministro liberal Argelino Duran Quintero, perpetrado por el EPL. A lo anterior se sumó la desaparición y muerte de Daniel García, emisario diplomático de las FARC, hechos que desencadenaron mutuas recriminaciones, y cuyo desenlace fue una declaración conjunta, en la cual se suspendieron formalmente las conversaciones. Hubo otros dos intentos infructuosos por retomarlas en abril y mayo.

La ruptura de los diálogos fue seguida por la declaratoria de “guerra integral” contra las guerrillas. Paradójicamente fue lanzada por Rafael Pardo, el primer ministro de Defensa civil desde la época de la Violencia y anterior negociador de paz del Gobierno. Durante el gobierno Samper, los intentos iniciales de formular un nuevo modelo de negociación naufragaron en la crisis política que generó el ingreso de dineros del narcotráfico en la campaña presidencial. Sólo hubo negociaciones humanitarias en 1997 para el intercambio de prisioneros.

El modelo de negociación en medio de la guerra y para construir un nuevo estado: 1998–2002

La política de paz de la administración Pastrana surge en un contexto de expansión y degradación del conflicto. Esta situación llevó a la movilización ciudadana que se plasmó en 10 millones de votos por el Mandato de Paz, en octubre de 1997, que obligó a dar prioridad a una política de dialogo para la paz.

Las negociaciones de la administración Pastrana se diferencian de los anteriores modelos de negociación. El nuevo modelo puede denominarse como “pacto de reformas para un nuevo Estado”, que permita avanzar “hacia una nueva Colombia, por medio de transformaciones políticas, económicas y sociales que permitan consensos para la construcción de un Nuevo Estado fundamentado en la justicia social, conservando la unidad nacional” (La Machaca, mayo 6 de 1999). Se aceptó que el dialogo y la negociación avanzaría en medio de la confrontación militar, exceptuando la zona desmilitarizada de encuentro delimitada en cinco municipios (42.000 km2). El modelo también promovió la realización de “audiencias públicas”, transmitidas por televisión, en las que participaron más de 25.000 delegados y se presentaron las propuestas de distintos grupos y sectores sociales, y la participación de sectores de la sociedad civil en el Comité Temático, creado por la partes para contribuir con insumos a la mesa de negociación. También incluyo la suscripción, por parte de los partidos políticos y representantes de los gremios económicos, de un acuerdo de apoyo al proceso, y, finalmente, la participación de representantes de gobiernos europeos y americanos, en calidad de observadores o facilitadotes, así como de representantes del Secretario General de las Naciones Unidas y de varias agencias de la ONU, quienes acompañaron el proceso en asuntos puntuales de tipo humanitario o como mediadores.

La definición de una agenda de negociación en mayo de 1999 incluyó 12 temas y 48 subtemas, como los derechos humanos, la política agraria -distribución de narco-tierra y sustitución de cultivos ilícitos-, los recursos naturales, la revisión del modelo de desarrollo económico y social, la reforma a la justicia y al Estado, los acuerdos sobre DIH, la redefinición de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz, y las relaciones internacionales e instrumentos democráticos para legitimar los acuerdos. Se dieron dinámicas que hicieron avanzar el proceso como la tregua decretada por las FARC para la Navidad y Fin de Año 1999/2000, y el viaje a Europa de miembros de la mesa de negociación para conocer algunas experiencias y conseguir apoyo para el proceso de paz. Entre las cosas que no ayudaron fueron los límites a la participación de la sociedad civil en el proceso, como se vio en las demoras en la puesta en marcha de las audiencias públicas y el pesado formato que se utilizó para las mismas, así como en la tardía revitalización del Consejo Nacional de Paz por parte del gobierno.

El protagonismo del presidente Andrés Pastrana fue central en la dinámica del proceso, no sólo por los contactos previos a asumir la presidencia que dieron origen al proceso, sino por el papel que desempeñó en los momentos de crisis del mismo. Fue el caso a principios de mayo de 1999, cuando viajó a la zona del despeje para encontrarse con Manuel Marulanda y acordar con él el inicio formal de negociaciones a partir de una agenda común. Igualmente en febrero 8 y 9 del 2001, cuando volvió a encontrarse con Marulanda para tratar de descongelar los diálogos. En esta ocasión se firmó el Acuerdo de los Pozos, estableciendo algunos consensos en cómo avanzar en el proceso, particularmente creando una comisión de personalidades que haga recomendaciones a la mesa de negociación, concretando un acuerdo humanitario y promoviendo una mayor participación de la comunidad internacional. En junio 2 se firmó el acuerdo humanitario para intercambiar 42 militares enfermos retenidos por la guerrilla por 15 guerrilleros en prisión igualmente enfermos. Posteriormente las FARC unilateralmente pone en libertad 242 soldados y policías retenidos.

Las tensiones que se presentaron rebelaron la dificultad de mantener el apoyo de los grandes empresarios y del poder tradicional a un modelo de negociación que suponía compromisos de cambios para “una nueva Colombia” y un “nuevo Estado” antes de tratar la cuestión de la desmovilización y el desarme, y aún antes de pactar un cese de hostilidades indefinido y definitivo. A lo anterior, se agregó el rechazo de algunos sectores de la sociedad a la existencia de una amplia zona desmilitarizada, que si bien era un territorio neutral para el diálogo, también era un territorio estratégico para las FARC. A ello se agregaba, la percepción de un diálogo prolongado en medio de la crueldad de la guerra, sin que se observaran resultados alentadores.

El desfase entre el ritmo de las conversaciones y las expectativas de una sociedad movilizada se tradujeron en una presión creciente para el avance de acuerdos humanitarios y el cese de hostilidades. El Gobierno de Pastrana perdió apoyo y el proceso malgastó su credibilidad entre la población al ritmo de las acciones militares y de los actos violentos contra la población civil.

Con este telón de fondo, se produjo un cambio vertiginoso en las relaciones militares. Mientras la guerrilla siguió con un lento crecimiento, los paramilitares se multiplicaron y lograron supremacía en importantes regiones agrícolas, cocaleras, petroleras, en corredores estratégicos para tráfico de drogas o de armas, e incluso en algunos centros urbanos. Por otro lado, con el apoyo de Estados Unidos, a través del Plan Colombia, la Fuerza Pública aumentó su pie de fuerza profesional y se reequipó con tecnología moderna.

En medio de esta situación, el factor internacional de la lucha contra el terrorismo condujo a que la guerra antidrogas se colocara al servicio de la contrainsurgencia. Dentro del Gobierno y las Fuerzas Armadas, creció la influencia de sectores refractarios a la solución negociada que demandaban dinámicas ofensivas en lo militar y el aislamiento político de la guerrilla dentro y fuera del país. La alianza antiterrorista mundial, elevada a estrategia internacional de defensa de los Estados, apareció a los ojos de los partidarios de la solución militar, como el complemento que faltaba para hacer retroceder a una guerrilla inflexible y evitar una azarosa negociación de cambios sustanciales, sometidos al juicio de los insurgentes.

En este contexto la Comisión de Personalidades entregó sus recomendaciones sobre como continuar las negociaciones el 19 de septiembre. Con base en esta propuesta se firma el Acuerdo de San Francisco de la Sombra el 5 de octubre. Paradójicamente, aunque con este acuerdo se sentaban las bases para el rediseño de la agenda hacia la solución política del conflicto y se constituía en el punto más avanzado en los 20 años de búsqueda de un pacto de paz con las FARC, sin embargo la mesa de diálogo alcanzó el punto más bajo de respaldo político.

A partir de ese momento las cosas se precipitaron hacia la ruptura definitiva, teniendo como centro de tensión el control de la zona del despeje. El asesinato de la ex - ministra Consuelo Araujo Noguera eleva seriamente los niveles de tensión entre las partes, a lo cual se agrega la creciente presión de los Estados Unidos, que calificó a las FARC como el grupo terrorista más peligroso en el hemisferio y pidió la extradición de algunos de sus líderes por estar envueltos en narcotráfico.

No obstante los buenos oficios internacionales, particularmente del representante especial para Colombia del Secretario General de Naciones Unidas (Jan Egeland hasta noviembre 13 y luego James Lemoyne), las partes no logran acercar sus posiciones. El 8 de enero operó como fecha decisiva dado que ese día terminaba la prórroga de la zona del despeje. Sin alcanzar un acuerdo, el gobierno estaba listo a dar la orden para el ingreso de los militares a la zona. En una dramática gestión de James Lemoyne y representantes de la Iglesia y la comunidad internacional, se logró mantener vivas las negociaciones luego de una clara declaración de las FARC de que existían garantías en la zona del despeje para continuar las negociaciones y de acordar un estricto cronograma para acordar un cese al fuego antes del 7 de abril. Sin embargo, el secuestro de un avión con el senador Jorge Gechem Turbay el 20 de febrero lleva al gobierno a terminar las negociaciones y retomar militarmente la zona desmilitarizada.

Es así como la clase dirigente, con apoyo nacional e internacional, se reagrupa alrededor de la formula de Uribe Vélez que retomaba el viejo esquema de no negociar cambios con la guerrilla y de pactar solo la desmovilización y reinserción sobre la base del debilitamiento militar de la insurgencia, calificada ahora como terroristas y narcotraficantes. Por su parte, ante la crisis del diálogo, las FARC fueron incapaces de comprender el cambio de circunstancias y desaprovecharon las oportunidades ofrecidas para anticipar un cese al fuego y a las hostilidades y, con ello, ajustar la agenda y el funcionamiento de la zona de distensión.

La promesa del Presidente Uribe de derrotar a la guerrilla y al narcotráfico antes del 2005, de una parte, y la exigencia de las FARC de dos departamentos desmilitarizados como condición para volver a una mesa de negociación, ilustran el escenario de polarización y las dificultades para una nueva ronda de diálogos.

Algunas lecciones para una futura ronda de conversaciones

De lo expuesto se pueden sugerir algunas recomendaciones dirigidas a propiciar una solución política negociada con las FARC pero también con el ELN.

En primer lugar, se requiere la revisión y superación de los modelos de negociación anteriores para asumir uno de “pacto nacional constituyente”. Este nuevo modelo implicaría que se asume una agenda de reformas sustantivas para el país, pero superando los cuellos de botella de los modelos anteriores, particularmente en lo referente al cese al fuego como condición para la negociación de los temas de fondo, y en lo que se refiere a una amplia participación preconstituyente de los sectores que se benefician de las reformas que se emprendan y que al final se deberán institucionalizar en un congreso constituyente. Se requiere, entonces, una perspectiva constituyente, de participación incluyente con presencia de una sociedad movilizada (que incluya entre otros las expresiones de resistencia a la guerra, las múltiples movilizaciones sociales y las fuerzas políticas independientes) y con medios de comunicación comprometidos con la construcción de la paz.

Es importante aprender a nivel de procedimientos de las experiencias fallidas. El nuevo esquema tendrá que reconocer la inviabilidad de repetir la zona desmilitarizada, sin controles y reglas claras, y menos en los términos ampliados que ahora demandan las FARC. Tal vez se pueda ensayar tener una o varias zonas de encuentro, que se desmilitarizan durante tiempos cortos de seis meses, con mecanismos para garantizar seguridad y evitar ventajas militares. Igualmente no debe descartarse la posibilidad de tener gestiones en el extranjero, como se tuvo con el ELN. Pero más allá de este problema, lo que se plantea de fondo es el problema de un cese al fuego como condición para un proceso de negociación. Se requiere, como recomendó la Comisión de Personalidades, explorar alternativas a este nivel que no impliquen ventajas militares para ninguna de las partes. Además, es necesario considerar qué incentivos serían capaces de inspirar confianza a las FARC para avanzar su desmovilización luego de la masacre de la UP. Sin una desactivación de los grupos paramilitares y una clara estrategia de seguridad de los excombatientes, éstos difícilmente estarán motivados a firmar un acuerdo de paz que implique semejantes riesgos.

Un futuro proceso de paz necesitaría también tener una estrategia clara que permita hacer frente a los factores económicos que están “aceitando” el conflicto, en particular los recursos del narcotráfico y los apoyos externos para la guerra. Mientras los grupos armados, tanto guerrilla como paramilitares, sigan alimentando la dinámica de la guerra con estos recursos, difícilmente estarán interesados en un proceso de negociación que implique la salida del negocio. Y mientras se ubique a Colombia como escenario de la guerra mundial antiterrorista y antidrogas, se estimularan las posturas guerreristas dentro del establecimiento.

Los acuerdos humanitarios especiales y progresivos, propiciados por diálogos regionales y locales para la aplicación de las normas del DIH, protección de la población civil y reducción de la intensidad del conflicto, además de la validez que tienen en sí mismos, pueden convertirse en puentes para retomar el camino de la solución política de la guerra.

Una nueva negociación debe clarificar y articular el papel que debe jugar la comunidad internacional. Le corresponde a las Naciones Unidas confirmar que pueden cumplir un papel destacado para facilitar el retorno a la solución negociada. Además se debe complementar con la acción que pueden desarrollar tanto los “países amigos” del proceso de paz como los países vecinos afectados por el conflicto. Esa labor internacional no debe descartar los buenos oficios de diversos sectores de la sociedad colombiana, ni los contactos directos entre autoridades y voceros de la guerrilla que propendan por acuerdos humanitarios regionales y locales.

Todos estos esfuerzos deben partir de que las alternativas para enfrentar la violencia se encuentran en la ampliación de la democracia y la solidaridad, en el ejercicio de la justicia y la lucha contra la impunidad, en el fortalecimiento de la movilización y la organización de alternativas sociales y políticas pro-paz y en la definición de un modelo de desarrollo sostenible e incluyente.

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