Resumen Ejecutivo
Grupos armados y procesos de paz: opciones de acercamiento
Noviembre 2009
El acercamiento estratégico y bajo orientación de principios con grupos armados1 no estatales constituye un instrumento político clave para finalizar el conflicto armado y salvar vidas. Los grupos armados son actores centrales en la mayoría de los conflictos violentos del presente y, en tal sentido, son protagonistas fundamentales en un proceso de paz. Hablar con los grupos armados puede mejorar la comprensión del conflicto y de los obstáculos para resolverlo, puede ayudar a desarrollar confianza mutua y, finalmente, puede allanar el camino hacia una resolución sostenible del conflicto.
No obstante, en particular tras el atentado del 9/11 y la “guerra al terrorismo”, las políticas internacionales se han mostrado incoherentes en definir cómo se debe hablar con grupos armados o en plantear si acaso tiene sentido hablar con ellos. Hacer un contacto directo puede resultar muy difícil para los gobiernos y para las organizaciones intergubernamentales. Sin embargo, el rango amplio de opciones de acercamiento y los beneficios potenciales que pueden implicar significan que el asunto no debe ser “si se establecen o no acercamientos”, sino más bien “cuál es el mejor acercamiento” con grupos armados en un proceso de paz.
“¿Con quién se va a discutir un conflicto si no es con aquellos que están enfrascados en el conflicto, que han causado el conflicto desde el comienzo y que todavía están empeñados en matarse los unos a los otros?"
Expresidente Jimmy Carter
Las razones para el acercamiento
Hay tres razones principales por las cuales puede ser valioso desarrollar un acercamiento constructivo con los grupos armados.
- Protección humanitaria: el imperativo de proteger a los civiles implica que se debe buscar cualquier posibilidad de terminar el conflicto armado a través de medios pacíficos.
- Pragmatismo: en la mayoría de los casos, resulta imposible terminar el conflicto armado sin un acercamiento con los grupos armados.
- Sostenibilidad: los intentos de soluciones exclusivamente militares raras veces pueden abordar los temas que originaron el conflicto y pueden más bien exacerbar las tensiones.
La responsabilidad por proteger
La población local padece las consecuencias de los enfrentamientos en la mayoría de los conflictos armados del presente y hay un acuerdo internacional sobre la responsabilidad de proteger a los civiles vulnerables. Los encargados de trazar políticas deben partir del supuesto de que los acercamientos con grupos armados son una herramienta política eficaz y esencial en la búsqueda de alternativas viables para terminar con la violencia y salvar vidas.
Hacer la paz conversando con los enemigos
El balance militar del poder puede dominar los diálogos, pero la experiencia sugiere que las soluciones exclusivamente militares de un conflicto son inadecuadas para alcanzar una paz duradera. En primer lugar, las tácticas contemporáneas de insurgencia permiten que muchos grupos armados persistan en confrontaciones armadas en circunstancias extraordinariamente adversas. En segundo lugar, los grupos armados no estatales frecuentemente expresan una exclusión política, social o económica, o bien son el resultado de reivindicaciones históricas mal resueltas, incluso cuando los grupos armados no son los únicos representantes de estas posiciones. Las estrategias dirigidas fundamentalmente a la derrota militar no abordan estas causas adecuadamente. Sin embargo, las reivindicaciones sin resolver pueden alimentar los antagonismos y producir brotes de violencia en el futuro.
Términos del acercamiento
El acercamiento no equivale a la aprobación ni a la complicidad con la violencia. Sin embargo, con frecuencia surge la preocupación de que un acercamiento puede otorgar legitimidad a las tácticas del grupo armado. No todas las formas de acercamiento implican negociaciones; el solo establecimiento de un contacto y la apertura de líneas de comunicación puede resultar fundamental para evaluar si se pueden iniciar otras formas de acercamiento. A medida que una estrategia de acercamiento avanza hacia resultados más significativos y sustantivos, los términos del acercamiento seguramente se volverán más precisos. El umbral para establecer un primer contacto es mucho menor que el que requiere la credibilidad de un compromiso para alcanzar un cese al fuego o un acuerdo más incluyente. El acercamiento, sin lugar a dudas, es más eficaz cuando todas las partes lo consideran potencialmente benéfico. Reservarse un acercamiento como incentivo para algún grupo, o el hecho de considerarlo como una indebida concesión a un grupo excluido, puede resultar contraproducente y producir un mayor antagonismo.
“La confianza de un grupo armado en un diálogo político no se puede improvisar de la noche a la mañana. Exige una inversión significativa de tiempo y energía, y requiere un constante seguimiento”.
Alastair Crooke, fundador de Conflicts Forum
Toma de decisiones en los grupos armados
El desarrollo de estrategias eficaces para abordar el conflicto requiere de una comprensión detallada de los grupos en conflicto. Por esto, es crucial entender a los grupos armados y conocer sus agendas políticas y económicas; las dinámicas de liderazgo y la base poblacional de apoyo; los debates internos y los procesos de toma de decisiones; sus conexiones con aliados, redes criminales y otros grupos; así como la manera en que las experiencias pasadas del conflicto y de las iniciativas de paz determinan su actual estrategia y sus aspiraciones.
Un acercamiento continuo es la clave para desarrollar una comprensión del punto de vista de un grupo. La naturaleza, profundidad y calidad de la interacción con un grupo, tanto directa como indirecta, influye sobre la calidad del análisis. Así mismo, el acercamiento puede ayudar al grupo armado a desarrollar una mejor comprensión de sus oportunidades y puede estimular el cambio mediante la introducción de opciones alternativas y no violentas para alcanzar un acuerdo
Toma de decisiones estratégica: ¿hablar o enfrentarse?
Tal como otras fuerzas beligerantes, los grupos armados necesitan tomar decisiones estratégicas sobre si tiene sentido optar por vías políticas o militares para avanzar en la conquista de sus metas. Muchos grupos mantienen ambas alternativas abiertas, y se preparan simultáneamente para las dos. Las opciones estratégicas se alimentan del análisis de sus propias fortalezas y debilidades, y de las ganancias políticas que pueden derivarse de determinada opción en un momento dado. Su evaluación de las intenciones del adversario también incide notablemente: si creen que están realmente interesados en negociar o si están en condiciones de cumplir los compromisos.
La debilidad militar no implica automáticamente una disposición a negociar. Los grupos armados con frecuencia buscan ganar tiempo o incluso adoptan una postura más radical si les parece que les puede ayudar a entrar a negociaciones desde una posición más fuerte.
Acercamiento de los beligerantes
Los miembros más beligerantes de un grupo armado pueden sentirse amenazados tanto por sus adversarios (que tratan de destruirlos) como por sus propios aliados, quienes pueden no compartir su nivel de compromiso con un conjunto de metas, y quienes pueden estar dispuestos a ceder en temas fundamentales. Para que un grupo armado modifique su dirección radicalmente, debe estar convencido de que existen verdaderas oportunidades de cambio. Quienes desean promover las negociaciones deben dar a entender sus intenciones. Las señales deben ser lo suficientemente claras como para desatar debates internos, incluso cuando son sutiles, como sucedió con el movimiento irlandés republicano tras el anuncio del gobierno británico en el sentido de que “no tenía intereses económicos o estratégicos” en Irlanda del Norte y que estaba preparado para aceptar una Irlanda unificada por consenso.
Arrinconar a los de la “línea dura”
La decisión de negociar puede causar divisiones, ya que las diversas facciones dentro de un grupo evalúan las opciones de maneras diferentes. El aislamiento puede reforzar la posición de quienes consideran la fuerza como la única estrategia eficaz. Sus argumentos ganan fuerza ante la ausencia de alternativas con credibilidad. Como lo indican las experiencias de Chechenia y del Medio Oriente, las estrategias de acercamiento con algunos grupos mientras se excluye a otros puede acarrear consecuencias negativas. Incluso en el caso de que las negociaciones estén en camino, mantener el momentum es fundamental. El compromiso con las negociaciones se mantiene cuando las partes consideran que más se puede ganar mediante los diálogos que por medio de la lucha armada. Cuando hay pocos indicativos de progreso en las negociaciones, la posición de los radicales se fortalece.
“Que la comunidad internacional y Rusia ignoren a los líderes moderados y su permanente esfuerzo por encontrar una solución política es un hecho que contribuye al sentimiento de la inutilidad sobre el terreno y, por lo tanto, al crecimiento de los seguidores de aquellos que ven el terrorismo como la única forma de detener la guerra”.
Ilyas Akhmadov, Ministro de Relaciones Exteriores de la República Chechena de Ichkeria en 1999
Algunos elementos de la legislación antiterrorista, en particular las políticas de proscripción, amenazan con impedir iniciativas de paz. En algunos contextos, el contacto de intermediarios con grupos proscritos es ilegal. En otros casos, se ha impedido que los representantes de grupos armados participen en diálogos. Este tipo de medidas refuerzan la convicción de los grupos armados de que sólo cuentan con opciones militares. Es necesario desarrollar instrumentos políticos más articulados, que condenen y desestimulen la violencia pero que mantengan la puerta abierta para diálogos de paz.
Papel de los intermediarios
Los intermediarios pueden cumplir una variedad de papeles importantes. Pueden contribuir a esbozar la forma como los grupos se ven a sí mismos y al conflicto, influir sobre dinámicas internas del grupo, y hacer posible el desarrollo de nuevas estrategias. Un acercamiento inepto o ambiguo puede volver al conflicto más inabordable. Para desarrollar la estrategia de acercamiento más acertada, es muy importante evaluar quién está en la mejor posición para iniciar acercamientos con qué grupo o facción, en qué términos y sobre cuáles asuntos.
El acercamiento político con un grupo armado puede incluir el establecimiento de un canal de comunicación, el mantenimiento de la comunicación, la recolección de información, la búsqueda de oportunidades para ofrecer consejos o influencia, la exploración de opciones de negociación, o incluso la propia mediación. También hay una variedad de temas sobre los cuales se pueden hacer acercamientos, entre los que están los asuntos humanitarios, la exploración de procesos y opciones, y los temas políticos o militares. Un intermediario que goce de la confianza del grupo puede trabajar en el sentido de ayudarlo a contemplar oportunidades de acercamiento o entender a sus adversarios y a los actores externos. Los intermediarios también pueden ayudar a desarrollar estrategias políticas y de negociación.
“Las partes que cuentan con experiencia o entrenamiento en negociaciones pueden participar más constructivamente en un proceso de negociación. Están más preparadas para correr riesgos – y las negociaciones son un negocio de correr riesgos – y sin embargo acatar las reglas del juego de la negociación... los adversarios que son malos negociadores llevan a un proceso fallido de negociación”.
Nicholas ‘Fink’ Haysom, Director de Asuntos Políticos en la Oficina Ejecutiva del Secretario General de Naciones Unidas
Múltiples tipos de intermediarios
Los representantes de organizaciones intergubernamentales y de estados con frecuencia tienen mandatos claros de servir de intermediarios en procesos de paz. Pero algunos actores de la sociedad civil pueden estar en buena posición para llevar a cabo diplomacia extraoficial con grupos armados no estatales, y cuentan con un mayor acceso potencial a la información y mayor libertad de movimiento. Las estrategias de bajo perfil lideradas por grupos de comunidades locales o por otros actores no estatales, aunque implican sus riesgos particulares, pueden mantener a flote los diálogos y evitar las preocupaciones de conferir inapropiadamente legitimidad al grupo. En Sierra Leona, grupos locales de la sociedad civil cumplieron una papel significativo en llevar al Frente Unido Revolucionario (RUF) a la mesa de negociación.
Incluso cuando cualquier movimiento parece imposible, un intermediario diferente que utilice un enfoque distinto o que establezca contacto con un interlocutor diferente puede encontrarse con oportunidades previamente inexploradas. Aunque hay consideraciones importantes en torno a mantener la confidencialidad, es preciso hacer un esfuerzo para compensar el riesgo generado por numerosas iniciativas de acercamiento descoordinadas y contradictorias.
Acercamientos humanitarios
El acercamiento humanitario puede ofrecer un punto de entrada menos polémico para dialogar con grupos armados que los temas más espinosos de política y seguridad. Las negociaciones para canalizar suministros de ayuda en el Sur de Sudán allanaron el camino para iniciar diálogos en mayor profundidad. Los grupos armados también pueden obtener ganancias políticas al ser vistos como grupos que se ciñen a normas humanitarias y que promueven el alivio del sufrimiento. Pero hay que tener cuidado con que los acercamientos humanitarios no se manipulen para aplazar un esfuerzo serio por resolver el conflicto. Además, la politización inapropiada de los temas humanitarios puede desencadenar el riesgo de un incumplimiento de los principios humanitarios por razones de conveniencia.
Políticas internacionales sobre conflictos
Aunque los resultados de un proceso de paz son de la entera responsabilidad de las partes involucradas, los actores externos influyen sobre el contexto. Sus políticas y sus acciones explícita o inocentemente benefician a algunos grupos y perjudican a otros de maneras que, en últimas, dificultan la resolución de los conflictos.
El sistema internacional basado en estados crea desafíos, tanto para estados e intermediarios que establecen acercamientos con grupos armados, como para grupos armados que deseen establecer diálogos con estados. Los desafíos varían desde interpretaciones del principio de soberanía, hasta dificultades materiales de comunicaciones y libertad de movimiento. Los responsables de definir políticas deben buscar la forma de asegurar que las medidas para promover la seguridad no exacerben barreras sistemáticas para resolver los conflictos armados internos. El acercamiento político externo bien diseñado y respaldado puede suministrar un apoyo fundamental que permita que las partes en conflicto resuelvan sus disputas, alcancen la paz y desarrollen un acuerdo político más incluyente y sostenible.
Opción por el diálogo: factores estratégicos en la toma de decisiones de los grupos armados
| Factores que conducen a las negociaciones | |
| Contexto favorable | ¿Acaso los cambios en el contexto más amplio del conflicto conducen a un giro en la estrategia para alejarse de la violencia? ¿Parece el principal adversario estar mudando de estrategia? Por ejemplo, un nuevo gobierno comprometido con diálogos de paz o reformas políticas que sugieren una voluntad de atender viejos reclamos. |
| Evaluación realista de opciones | ¿Tiene el grupo una comprensión realista del valor de negociar o no negociar? ¿Creen que les conviene dialogar? ¿Se siente lo suficientemente fuerte como para iniciar diálogos exitosos? |
| Soluciones políticas trabajables | ¿Tienen los responsables de la toma de decisiones confianza en que existen soluciones políticas al conflicto? ¿Tienen alguna idea de fórmulas específicas para atender los temas en disputa? |
| Limitaciones de la estrategia militar | ¿Se tiene el convencimiento de que la estrategia militar por sí sola no llevará a las metas? ¿Existe preocupación en el grupo sobre los efectos negativos del conflicto sobre la población civil o su base poblacional de apoyo? ¿Hay presión por parte de los aliados hacia un cambio de estrategia, o están amenazando con retirar apoyo estratégico? |
| Liderazgo en pro de la negociación | ¿Creen los dirigentes del grupo que tarde o temprano tendrán que negociar con sus adversarios? ¿Hay líderes de facciones dentro del grupo que respaldan una estrategia esencialmente política para abordar el conflicto? ¿Hay personal clave trabajando en estas estrategias? |
| Construcción de confianza y seguridad | ¿Cree el grupo que es legítimo dialogar con la(s) contraparte(s)? ¿Existen canales confiables de comunicación que permitan el acercamiento? ¿Hay disposición a tomar medidas de construcción de seguridad? ¿Hay suficiente confianza en la sinceridad del adversario y en su capacidad de cumplir con compromisos? |
| Unidad | ¿Se sienten los líderes seguros de su propia posición? ¿Están en condiciones de controlar divisiones internas? ¿Pueden comunicar un cambio de estrategia con eficacia a sus simpatizantes y a otros grupos de influencia? |
| Capacidades | ¿Cuenta el grupo con recursos para negociar: capacidades, experiencia y fondos? ¿Tiene acceso a información, asesoría y entrenamiento para respaldar una estrategia eficaz de negociación política? ¿Tienen los líderes una comprensión detallada de las necesidades, intereses, esperanzas y temores de su propio grupo, así como de los del adversario? |
| Factores que conducen a la continuación de la beligerancia | |
| Carencia de alternativas | ¿Han sido rechazadas las ofertas del grupo para dialogar? ¿Han dado a entender los adversarios su renuencia a negociar? ¿Cuenta el grupo con una visión de lo que puede conseguir mediante la violencia, que puede resultar mejor que cualquier solución negociada imaginable? |
| Mentalidad beligerante | ¿Cree el grupo que el enfrentamiento violento es la única respuesta viable a su situación? ¿Creen que su versión de la justicia merece algún sacrificio? ¿Creen que la negociación sólo servirá para mantener el status quo? |
| No hacer concesiones | ¿Se rige el grupo por una disciplina donde no se deben hacer concesiones, no hay lugar a retirarse, ni se pueden cuestionar las metas, la estrategia o el liderazgo? ¿Acaso los sacrificios previos hacen parecer imposible ceder? ¿Se percibe como una traición o presión indebida ceder en temas fundamentales una vez que se inicie el proceso? |
| Temor de rupturas | ¿Puede un cambio de estrategia generar división interna? ¿Se vería cuestionada seriamente la dirigencia si se les ve ceder o incluso con sólo establecer contacto con el “enemigo”? |
| Apoyo externo | ¿Es sólido el apoyo externo: diplomático, estratégico, material o moral? ¿Facilita esto la continuidad de la contienda armada y favorece una cierta legitimidad percibida? |
| Indicadores de oportunidades y limitaciones para los acercamientos políticos de grupos armados | |
Indicadores negativos  Indicadores positivos |
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| Poder político | |
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| Control territorial | |
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| Respaldo social y económico | |
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| Uso militar de la fuerza | |
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Conclusiones fundamentales para formular políticas
El acercamiento como norma. El diálogo con grupos armados es la clave de los procesos de paz que puedan poner fin a los conflictos violentos, proteger la población civil y abordar temas subyacentes al conflicto de fondo.
Desde el “si acercarse o no” hasta el “¿quién debe hacer acercamientos y cómo?”. Los acercamientos pueden tomar diversas formas, desde contactos extraoficiales hasta negociaciones sustantivas involucrando a varios terceros. Los encargados de trazar políticas deberían concentrarse en identificar tácticas y estrategias apropiadas, hechas a la medida de cada situación.
Los acercamientos tienden a fortalecer a los “moderados”. Los acercamientos tienden a fortalecer elementos dentro del grupo que son favorables al diálogo, mientras que la ausencia de acercamientos tiende a fortalecer los integrantes de una “línea dura”, al apartar las alternativas viables a la violencia.
Las políticas de proscripción limitan el potencial de las iniciativas de paz. La proscripción de los grupos armados (por ejemplo, las listas de grupos terroristas) son un instrumento tosco que puede resultar contraproducente. Existe una imperiosa necesidad de revisar dichas normas para desarrollar mecanismos más sofisticados que permitan acercamientos y la promoción de la paz.
Coherencia y complementariedad. Una mejora en la interacción y en la cooperación entre los intermediarios gubernamentales y extraoficiales traería beneficios a todas las partes que buscan estrategias eficaces de acercamiento.
1. Se consideran grupos armados aquellos que: 1) desafían el monopolio estatal del uso de la fuerza coercitiva; 2) operan por fuera de cualquier control estatal efectivo; y/o 3) son capaces de evitar, bloquear o poner en riesgo las acciones humanitarias o las iniciativas de paz.
Fotografía – Negociadores de paz en Colombia.
Traducido por: Darío Colmenares Millán
Este documento resume las lecciones de Accord 16 (2005), Opciones de compromiso: acercamientos con grupos armados en procesos de paz, que presenta 12 estudios de caso y experiencias de primera mano en negociaciones de paz a cargo de intermediarios y figuras líderes involucradas en grupos armados. Accord 16 se puede descargar de nuestra página web: www.c-r.org
