концептуальная записка
Выбор в пользу взаимодействия: вооруженные группы и мирные процессы
ноябрь 2009
Стратегическая и принципиальная работа с негосударственными вооруженными группами1 является ключевым инструментом политики, направленной на прекращение вооруженного конфликта и на спасение человеческих жизней. Вооруженные группы или формирования являются главными действующими лицами многих современных вооруженных конфликтов и, как таковые, они одновременно представляют собой непременных протагонистов мирных процессов. Переговоры с такими группами могут прояснить многие вопросы о природе конфликта и препятствиях на пути его разрешения, укрепить взаимное доверие и расчистить путь для устойчивого урегулирования.
Там не менее, особенно после событий 11 сентября и начала “войны с террором”, в международной политике отсутствует четкость в вопросе о том, как надо вести диалог с вооруженными группами и надо ли вести его вообще. Правительственным, равно как и неправительственным организациям порой бывает довольно трудно наладить прямые контакты с ними. Тем не менее, широкий диапазон различных вариантов работы с ними и потенциальная выгода от такой работы означают, что вопрос в мирных процессах должен стоять не о том, “стоит ли входить в контакт”, а о том, “как лучше наладить диалог” с вооруженными формированиями.
“С кем же
обсуждать
конфликт, как
не с людьми,
непосредственно
в него
вовлеченными,
развязавшими
этот
конфликт и до
сих пор
пытающимися
уничтожить
друг друга?” -
Президент
Джимми
Картер
Аргументы в
защиту
диалога
Существуют три главные причины, по которым конструктивный диалог с вооруженными формированиями может быть чрезвычайно полезным.
- Гуманитарная защита – приоритетность задачи защищать гражданское население означает необходимость прилагать всяческие усилия для того, чтобы положить конец военным действиям мирным путем.
- Прагматизм – в большинстве случаев маловероятно, что вооруженный конфликт может быть остановлен без взаимодействия с вооруженными группами.
- Жизнеспособность – попытки чисто военных решений редко способны искоренить глубинные причины конфликта и могут привести к обострению ситуации.
Обязанность защищать
Сегодня от боевых действий во многих вооруженных конфликтах страдает прежде всего местное население, поэтому существует международная договоренность об обязанности защищать беззащитных мирных жителей. Лица, ответственные за выработку политики, должны исходить из того, что взаимодействие и диалог с вооруженными формированиями являются действенным и ценным политическим инструментом при поиске эффективных способов прекратить насилие и сохранить человеческие жизни.
Устанавливайте мир посредством диалога с вашими врагами
Военный баланс сил может придать определенную направленность переговорам, но опыт показывает, что чисто военные решения конфликта не способны привести к прочному миру. Во-первых, современная тактика повстанческих движений позволяет многим группам вопреки обстоятельствам долго и упорно продолжать оказывать вооруженное сопротивление. Во-вторых, негосударственные, или незаконные, вооруженные формирования нередко являются выражением политической, социальной или экономической маргинализации или результатом не разрешенных давних претензий, даже если вооруженные группы не являются единственными их выразителями. Поэтому стратегии, нацеленные, в первую очередь, на военное поражение противника, не способны адекватно устранить эти глубинные причины. Неразрешенные противоречия и старые претензии могут породить вражду и привести к новому насилию.
Условия взаимодействия
Контакты и взаимодействиe не равносильны умиротворению или соучастию в насилии. При этом есть опасения, что такое взаимодействие может придать легитимность тактике той или иной вооруженной группировки. Не все виды взаимодействия включают в себя переговоры; иногда простое налаживание контактов и открытие каналов для общения необходимы для того, чтобы понять, оправданы ли иные формы взаимодействия. По мере того, как стратегия взаимодействия переходит на более продвинутые ступени, к более значимым и существенным результатам, условия взаимодействия, как правило, становятся более жесткими. Требования и критерии для установления контактов обычно бывают менее строгими, нежели те, что необходимы для установления перемирия или для проведения более всеобъемлющего урегулирования. Тем не менее, взаимодействие с противником наиболее эффективно тогда, когда все стороны видят в нем потенциальное преимущество для себя. Использование взаимодействия в виде пряника или снисходительной подачки маргинализованной группе может иметь обратный эффект и вызвать еще больший антагонизм.
“Нельзя в
одночасье
создать у вооруженной
группы
доверие к
политическому
диалогу. Этот
процесс
требует
значительного
вложения
времени и
усилий и
бесконечных
дополнительных
шагов.” –
Основатель “Форума
конфликтов” Алистер
Крук
Принятие
решений в
вооруженных
формированиях
Для выработки эффективной стратегии по работе с конфликтом необходимо довольно хорошее знакомство со сторонами, вовлеченными в конфликт. Поэтому так важно понимать природу вооруженных группировок и суть их политической и экономической повестки; динамику лидерства и поддержку среди населения; внутренние процессы обсуждения и принятия решений; связи с союзниками, преступными сетями и другими группами, а также то, как опыт конфликта и прошлых мирных инициатив влияет на их сегодняшнюю стратегию и устремления.
Для того, чтобы получить хорошее представление о взглядах и позиции группы, необходимо продолжительное взаимодействие. Природа, глубина и качество взаимодействия с какой-либо группой, как прямого, так и опосредованного, влияют на качество анализа. В свою очередь взаимодействие может помочь вооруженной группе глубже понять оппонента и может привести к изменениям через предложение альтернативного и ненасильственного пути достижения урегулирования.
Принятие стратегических решений: диалог или борьба?
Как и другие воюющие стороны, вооруженные группировки нередко встают перед стратегическим выбором: идти к своей цели политическим или военным путем? Многие из них одновременно готовятся к обоим вариантам, оставляя для себя поле для маневра. На стратегический выбор влияет анализ их собственных сильных и слабых сторон, а также потенциальных преимуществ, которые может дать тот или другой подход в данный момент. Важную роль играет и их оценка намерений противника: действительно ли противник заинтересован в переговорах и может ли он на самом деле выполнить взятые на себя обязательства. Слабость в военном отношении не означает автоматического решения вступить в переговоры. Нередко вооруженные группы оттягивают время или даже становятся на более радикальные позиции, если они считают, что это может помочь им начать переговоры с более выигрышной позиции.
Взаимодействие с боевиками
Боевики могут чувствовать угрозу, исходящую как от противников – которые стремятся подорвать их влияние – так и от союзников, которые могут не разделять их уровня приверженности поставленным целям и которые могут проявлять бoльшую готовность пойти на компромисс по важнейшим вопросам. Для того, чтобы группа боевиков решила кардинально поменять вектор своих действий, ее необходимо убедить в существовании реальных возможностей для перемен. Те, кто выступает за переговоры, обычно должны четко обозначить свои намерения. Эти сигналы должны быть достаточно заметными для того, чтобы спровоцировать внутренние дебаты, даже если они носят довольно тонкий характер. Это произошло, например, внутри ирландского республиканского движения после того, как британские власти заявили о том, что у них нет “никаких корыстных стратегических или экономических интересов” в Северной Ирландии и что они готовы принять решение об объединенной Ирландии при согласии большинства.
Вывод
из игры
сторонников
“жесткой
линии”
Решение вступить в переговоры может вызвать разногласия, так как различные фракции внутри группы по-разному оценивают те или иные шансы. Изоляция может укрепить позицию тех, кто видит в применении силы единственно эффективную стратегию. Их аргументы обычно приобретают больший вес в отсутствии убедительных альтернатив. Как показывает опыт конфликтов в Чечне и на Ближнем Востоке, стратегия взаимодействия с одними группами на фоне систематического исключения из процесса других групп может привести к отрицательным результатам. Даже в тех случаях, когда переговоры уже в полном разгаре, чрезвычайно важно сохранить их динамику. Приверженность сторон переговорам остается неизменной в том случае, когда они считают, что могут добиться большего через переговоры, нежели через продолжение вооруженной борьбы. Если налицо нет никаких признаков прогресса, позиция сторонников жесткой линии может укрепиться.
“Сам факт
того, что
международное
сообщество и
Россия
игнорируют
умеренное
политическое
руководство
и его
настойчивые
попытки
найти
политическое
решение
конфликта,
создает на
местах
чувство
тщетности каких-либо
усилий и тем
самым лишь
пополняет
ряды тех, кто
видит в
терроризме
единственный
способ
остановить
войну”.
Министр
иностранных
дел
Чеченской
республики
Ичкерия в 1999
году Ильяс
Ахмадов
Элементы антитеррористических законов, в особенности, запретительная политика, грозят затормозить мирные инициативы. В определенных контекстах взаимодействие посредников с запрещенными группами является незаконным. В других случаях представителям вооруженных групп не позволяют участвовать в переговорах. Такие меры лишь усиливают у вооруженных групп восприятие, что им не остается ничего иного, как добиваться свой цели силой. Очень важно разработать более тонкий политический инструментарий, который, с одной стороны, осуждает и препятствует насилию, а с другой, оставляет открытым “окно” для мирных переговоров.
Роли посредников
Посредники могут играть разнообразные и важные роли. Они могут повлиять на то, как группа воспринимает конфликт и свое место в нем, повлиять на внутреннюю динамику группы и сделать новые стратегии вполне достижимыми. Двуличное или некомпетентное взимодействие может сделать конфликт более трудноразрешимым. Для выработки самой эффективной стратегии важно понять, кому лучше входить в контакт и с какой группой или фракцией, на каких условиях и по каким вопросам.
Политическое взаимодействие с вооруженной группой может включать в себя следующее: налаживание контактов и поддержание общения; сбор информации; попытки помогать советом или влиять на группу; изучение возможности переговоров или само посредничество. Кроме того, существует ряд вопросов, по которым можно осуществлять взаимодействие, включая гуманитарные аспекты, изучение процесса или вариантов по решению политических и военных проблем. Надежный посредник может исключительно заниматься работой с группой для того, чтобы помочь ей рассмотреть различные возможности взаимодействия или лучше понять своих противников и внешних игроков. Посредники также могут помочь в разработке политической и переговорной стратегии.
“Стороны,
имеющие опыт
или
прошедшие
подготовку
по ведению
переговоров,
более склонны
к
конструктивному
взаимодействию
в процессе
переговоров.
Они чаще идут
на риск – учитывая,
что любые
переговоры –
дело рискованное
– и чаще
готовы
соблюдать
дисциплину перегоровор….противники,
не умеющие
вести переговоры,
означают
провал
переговорного
процесса….” –
Николас
“Финк” Хейсом,
начальник
политического
департамента
в исполнительном
офисе
Генерального
секретаря ООН
Разнообразие
посредников
Представители межправительственных организаций и государств часто наделены четким мандатом, согласно которому они играют роль посредников в мирных процессах. Но и у представителей гражданского общества могут быть неплохие возможности участвовать в неофициальной дипломатии с негосударственными вооруженными группировками, так как нередко они имеют лучший доступ к информации и свободу передвижения. Неочевидные стратегии, которые используют группы местного сообщества и другие негосударственные участники процесса, достаточно рискованны сами по себе, но в то же время могут поддерживать диалог на плаву и избегать опасений о нежелательной легитимизации вооруженных групп через переговоры. В Сьерра-Леоне местные группы гражданского общества внесли неоценимый вклад в переговоры, заручившись участием в них Революционного Объединенного Фронта (RUF).
Даже в тех случаях, когда ситуация представляется тупиковой, иной посредник, использующий иной подход или ведущий диалог с иным представителем противоположной стороны, может обнаружить ранее незамеченные возможности. Хотя соображения конфиденциальности важны и должны приниматься во внимание, не менее важно постараться нейтрализовать риски, с которыми связаны многочисленные нескоординированные и порой противоречивые инициативы по взаимодействию.
Гуманитарное взаимодействие
Взаимодействие по гуманитарным вопросам может предоставить менее спорную возможность для участия вооруженных групп в переговорах, нежели потенциально более “скользкие” и трудноразрешимые политические вопросы и вопросы безопасности. Переговоры о распределении гуманиратной помощи в Южном Судане расчистили путь для последующего более глубокого диалога. Вооруженные группы могут получить политический капитал от такого наглядного соблюдения ими гуманитарных норм или облегчения страданий населения. Тем не менее, необходима осторожность в подходе к этим вопросам: нельзя допускать, чтобы группы манипулировали гуманитарным взаимодействием для того, чтобы уходить от необходимости серьезных усилий для урегулирования конфликта. Неуместная политизация гуманитарных вопросов может подорвать соблюдение гуманитарных принципов в целом.
Международная политика в области конфликтов
В то время как стороны–участницы мирного процесса ответственны за его исход, внешние игроки влияют на контекст, в котором он протекает. Их политика и их действия открыто или подспудно приносят выгоду определенным группам, и одновременно наносят ущерб другим так, что иногда это делает конфликт еще более трудноразрешимым.
Международная система, основанная на взаимодействии государств между собой, создает трудности для государств и посредников, которые входят в контакт с негосударственными вооруженными формированиями, и наоборот. Эти проблемы охватывают широкий спектр, от интерпретации принципа сувернитета до практических трудностей коммуникаций и свободы передвижения. Лица, принимающие решения, должны стремиться к тому, чтобы гарантии безопасности не усугубляли системных препон на пути урегулирования внутреннего вооруженного конфликта. Хорошо разработанные и подкрепленные необходимыми ресурсами механизмы внешнего политического взаимодействия могут оказать неоценимую поддержку участникам конфликта в разрешении споров, установлении мира и развитии более инклюзивного и устойчивого политического урегулирования.
Выбор в пользу диалога: стратегические факторы, влияющие на принятие решений внутри вооруженных группировок
| Ф акторы, способствующие переговорам | |
Благоприятный контекст |
Благоприятны ли изменения более широкого контекста для изменения стратегии в сторону отказа от вооруженной борьбы? Можно ли сказать, что главный противник меняет свою стратегию? Например, новое правительство привержено мирным переговорам, или политические реформы говорят о желании обратить внимание на нерешенные проблемы и давние претензии. |
Реалистичная оценка альтернатив |
Реалистична ли группа в своей оценке преимуществ переговоров, с одной стороны, и отказа от диалога, с другой? Считают ли ее члены, что диалог в их интересах? Чувствуют ли они, что их позиция достаточна сильна для того, чтобы успешно провести переговоры? |
Конструктивные политические решения |
Насколько уверены лица, принимающие решения в группе, что конфликт можно решить политическим путем? Есть ли у них идеи по поводу конкретных формул урегулирования спорных вопросов? |
Пределы военных стратегий |
Есть ли в группе осознание того, что военная стратегия сама по себе не принесет желаемых результатов? Озабочена ли группа негативным влиянием конфликта на мирное население или на свою социальную базу? Требуют ли их союзники изменения стратегии, угрожают ли они прекращением стратегической поддержки? |
Лидеры - сторонники переговоров |
Считают ли лидеры группы, что в конце концов им придется договариваться со своими противниками? Есть ли внутри группы лидеры фракций, которые поддерживают преимущественно политические методы решения конфликта? Работают ли ведущие фигуры в группе над разработкой подобной стратегии? |
Построение доверия |
Считает ли группа обоснованным ведение переговоров с другой стороной (другими сторонами)? Имеются ли в наличии надежные каналы коммуникации, которые могут обеспечить взаимодействие? Готова ли группа предпринять меры по укреплению доверия? Имеет ли она достаточную уверенность в искренности своего противника и его способности выполнить взятые на себя обязательства? |
Единство |
Уверены ли лидеры в прочности своего статуса? Контролируют ли они внутренние противоречия? Могут ли они эффективно информировать своих сторонников и другие влиятельные группы о смене своей стратегии? |
Потенциал и навыки |
Имеет ли группа необходимые ресуры для переговоров: знания, опыт и финансы? Есть ли у нее доступ к информации, советам и обучению для поддержки эффективной стратегии политических переговоров? Имеется ли у лидеров тонкое понимание собственных нужд группы, ее интересов, надежд и опасений - равно как и у другой стороны (других сторон)? |
| Факторы, способствующие продолжению противостояния | |
Отсутствие альтернатив |
Отвергались ли предложения группы начать переговоры? Обозначил ли противник свое нежелание вступать в переговоры? Имеется ли у группы представление о том, что результаты, которых она может достичь через насилие, предпочтительнее любого вероятного решения переговоров? |
Воинственный настрой |
Верит ли группа в то, что вооруженная борьба является единственным действенным ответом на ее положение? Верит ли она в то, что ее идея справедливости стоит любых жертв? Считает ли она, что переговоры лишь сохранят статус-кво? |
Бескомпромиссность |
Осуществляется ли в группе управление через дисциплину, не допускающую компромиссов, отступлений, сомнений в целях, стратегии или лидерах? Делают ли предыдущие жертвы, принесенные группой, невозможным какой-либо компромисс? Боится ли группа предательства или давления изменить своим главным задачам, как только она окажется внутри процесса переговоров? |
Боязнь раскола |
Может ли изменение стратегии оказаться губительным для единства группы? Будет ли брошен серьезный вызов лидерам группы, если будет решено, что они пошли на компромисс или даже просто вошли в контакт с “врагом”? |
Внешняя поддержка |
Насколько прочна внешняя поддержка: дипломатическая, стратегическая, моральная или материальная? Облегчает ли она продолжение вооруженной борьбы и служит ли она основой презумпции легитимности? |
| Политическое участие вооруженных группировок: индикаторы возможностей и ограничений | |
Негативные
индикаторы  Позитивные
индикаторы |
|
| П олитическая власть | |
|
|
| Контроль территории | |
|
|
| Социальная и экономическая поддержка | |
|
|
| Использование военной силы | |
|
|
Важнейшие заключения в отношении политики
Взаимодействие как норма. Диалог с вооруженными группами является залогом успеха в мирных процессах, ведущих к окончанию насильственного конфликта, защите населения и работе над первопричинами конфликта.
От вопроса “стоит ли вести диалог” к вопросу “кому стоит его вести и каким образом”. Взаимодействие может принимать самые разные формы, от неофициальных контактов до переговоров по существу вопроса, и включать большой спектр третьих сторон. Специалисты-практики и лица, вырабатывающие политику, должны сосредоточиться на определении соответствующих ситуации адекватных стратегии и тактики.
Взаимодействие,
как правило,
приводит к укреплению
позиции
“умеренных” сил. Взаимодействие обычно
укрепляет
позиции тех
элементов внутри
вооруженных
группировок,
которые выступают
за диалог, в
то время как
его отсутствие
обычно
укрепляет
позицию
сторонников
жесткой
линии из-за
исключения
эффективной
альтернативы
насилию.
Запретительная
политика
ограничивает
потенциал
мирных
инициатив. Объявление
вооруженных
групп вне
закона (например,
составление
списков
террористов)
является
довольно
примитивным
инструментом
и может
привести к
противоположным
результатам.
Существует
острая потребность
в пересмотре
подобных
законов и
разработке
более тонких
механизмов для
того, чтобы
обеспечить
адекватное
взаимодействие
и
содействовать
миротворчеству.
Слаженность и взаимодополнямость. Улучшение взаимодействия и сотрудничества между правительственными и неофициальными посредниками служит интересам всех сторон, которые придерживаются эффективных стратегий общественного участия.
1. В ооруженными группами/формированиями считаются группы, которые: 1) бросают вызов монополии государства на использование принудительной силы; 2) действуют за рамками эффективного государственного контроля; и/или 3) способны не допустить, заблокировать или поставить под угрозу гуманитарную деятельность или мирные инициативы.
В данной концептуальной справке суммированы уроки ‘Аккорда-16’ (2005 год) ‘Выбор в пользу взаимодействия: вооруженные группы и мирные процессы’, в котором собраны аналитические материалы и 12 конкретных примеров мирных переговоров, описываемых их непосредственными участниками - посредниками и ведущими фигурами вооруженных групп. ‘Аккорд-16’ можно бесплатно загрузить с вебсайта www.c-r.org
ФОТОГРАФИЯ НА ОБЛОЖКЕ: Колумбийское правительство и повстанческие парламентеры встречаются в Лос Посос.
Источник: Рейтер. Переведено Еленой Кук
