Развитие потенциала общественности для участия в мирном процессе

Квинтин Оливер (2002)

В 1991 г., в самый разгар конфликта в Северной Ирландии, я участвовал в работе небольшой группы людей - нас можно было назвать "интеллектуальным звеном" различных организаций гражданского общества (профсоюзов, сектора НПО, научных работников, журналистов). Мы собирались вместе и мучительно обсуждали вечный вопрос «Что делать?». Нам пришла в голову идея пригласить состоящую из иностранцев комиссию, которая выслушает мнения  простых людей о жизни в Северной Ирландии, а потом даст рекомендации, как по-новому подойти к решению казавшейся неразрешимой проблемы. Основное внимание уделялось экономическим и социальным вопросам, которые было все же невозможно отделить и от конституционного вопроса о том, кто мы: ирландцы и/или британцы. Наш проект, известный под названием «Инициатива-92», помог гражданскому обществу сделать первые робкие шаги к участию в том, что позже стало называться  североирландским мирным процессом.

Мы обратились к норвежскому адвокату-правозащитнику Торкелю Опсалу, попросив его возглавить эту комиссию, и пригласили ряд других людей участвовать в работе комиссии вместе с ним. Одна и та же группа занималась организационными вопросами, привлечением средств и распространением информации о деятельности комиссии. В частности, задачей комиссии было выйти с этой инициативой на площади, улицы и переулки Северной Ирландии, чтобы узнать мнение местного населения и подтолкнуть упирающиеся политические блоки к поиску альтернативных ненасильственных решений проблемы. Итогом этой инициативы стало составление отчета, который был опубликован, официально заявлен и распространен среди политических партий и населения в целом.

Все мы решили, что не будем останавливаться на публикации книги, и договорились продлить проект еще на год, чтобы провести широкую программу популяризации и активного продвижения результатов первого этапа проекта. Конечно, первое соглашение с Ирландской республиканской армией (ИРА) о прекращении огня 31  августа 1994 г. не было прямым результатом начатого нами процесса, но глядя назад многие наблюдатели говорили о том, что мы способствовали созданию благоприятной атмосферы для дебатов, ослаблению напряженности обстановки и сглаживанию «острых углов» конфликта.

Когда начались официальные переговоры под председательством сенатора Джорджа Митчелла, я как представитель гражданского общества испытал чувство отчуждения: переговоры (по вполне понятным причинам) происходили за закрытыми дверями, а мне хотелось всячески содействовать им путем разъяснений, распространения информации и анализа ключевых моментов обсуждаемых соглашений. Вскоре, однако, гражданскому обществу нашлась другая работа. Правительство Джона Мейджора обещало, что прежде чем какое-либо из достигнутых на переговорах соглашений вступит в силу, оно пройдет «три кордона»: сначала должны договориться официальные стороны, с ними должны согласиться два наблюдающих за этим процессом правительства (Великобритании и Ирландии), а затем должен выразить свое согласие народ путем одновременного проведения референдума по обе стороны ирландской границы. Референдум позволил гражданскому обществу организовать кампанию «Да!», которая помогла обеспечить 81-процентную явку на референдум -  чрезвычайно высокую и для Великобритании, и для Ирландии - и 71,2% голосов, поданных за соглашение.

Но такое единодушно одобренное Белфастское соглашение, подписанное в Страстную пятницу 1998 г., не было последним аккордом. Опять же в ретроспективе сегодня ясно, что оно было лишь завершением начального этапа. Выполнение соглашения было и остается весьма проблематичным вопросом, который снова требует участия, помимо выборных политических представителей, и других игроков, способных «смазывать колеса» и не позволять процессу буксовать. Так что все мы продолжаем свою работу - наблюдатели, комментаторы, активисты, профсоюзные деятели, деловые структуры и НПО.

В этом небольшом рассказе я попытался представить три разных этапа моего скромного участия в недавних событиях в Северной Ирландии: подготовку к миру, официальные переговоры и выполнение/консолидацию результатов. В Северной Ирландии импульс к переговорам исходил главным образом от внутренних игроков. Но одновременно с этим ощущалось давление со стороны США  (к этому, в частности, побуждала влиятельная ирландская диаспора) и Евросоюза, что создавало дополнительную динамику. Основные политические партии, избранные электоратом, несли главную ответственность за проведение переговоров и достижение соглашения. Роль гражданского общества состояла в том, чтобы подготовить народ к переменам.

Здесь прослеживается ряд элементов, отражающих эволюцию политического участия общества в мирных процессах, и я хочу остановиться на этом подробнее, обращаясь к опыту Северной Ирландии и других стран. Оглядываясь назад, понимаешь, что движение от одного этапа к другому было в целом линейным и поступательным. Однако в тот момент, когда это происходило в реальной жизни, казалось, что нас бросает из стороны в сторону - инициативы срывались, некоторые участники позиционировали себя так, что от них отворачивались другие, страх и тревога приводили к еще большим спорам, а иногда и к вспышкам насилия, а электорат взирал на это с любопытством, а то и в полной растерянности, выражая свои опасения или вовсе отстраняясь от мирного процесса.

Подготовка

Если организации гражданского общества, а с ними и значительная часть населения в достаточной мере подготовлены к участию в мирном процессе, это создает благоприятный климат для переговоров и способствует развитию общественной инфраструктуры, посредством которой голос народа доходит до участников официальных переговоров. Как видно из примера Северной Ирландии, воюющие группы обычно садятся за стол переговоров под влиянием как внутренних, так и внешних факторов. Между этими факторами и ролью гражданского общества существует сложная связь. Содействие мирному процессу со стороны внешних посредников или примирителей будет успешным только в том случае, если жители конфликтного региона на каком-то этапе возьмут этот процесс в свои руки. Здесь необходим точно выверенный баланс между ролью катализатора и ролью приглашенного фасилитатора.

Функция внешних сил, как правило, доступна и понятна – иногда их источником выступают страны, способные оказать серьезное влияние на ход конфликта. В Северной Ирландии таким примером было участие американского сенатора Джорджа Митчелла - дипломатического представителя по экономическим вопросам, а затем председателя официальных переговоров. Дипкорпус некоторых стран пользуется репутацией беспристрастных наблюдателей и посредников. Например, израильтяне и палестинцы, а также гватемальцы используют термин «процесс Осло». В обоих случаях правительство Норвегии поддержало организованные гражданским обществом «переговоры о переговорах» между представителями воюющих групп, в результате чего был начат переговорный процесс по существенным вопросам. В Мали Норвегия также содействовала мирному процессу: организацию «Норвежская церковная помощь» попросили помочь в проведении межобщинных встреч, которые в итоге способствовали миру.

В других случаях более важная роль принадлежит внутренним игрокам. В Южной Африке мощной силой, стоявшей за переходом от апартеида к демократии, был мобилизационный потенциал Объединенного демократического фронта в союзе с АНК Нельсона Манделы. В 1991 совместная инициатива бизнеса и церкви способствовала тому, что процесс подписания Национального мирного соглашения опирался на гражданское общество, сохраняя при этом связь с основными политическими силами. На Филиппинах программа мирных переговоров сформировалась после того, как в июле 1992 г. только что избранный президент Фидель Рамос создал Национальную комиссию объединения (NUC) для проведения консультаций со всеми заинтересованными секторами на провинциальном, региональном и национальном уровне. NUC активно взаимодействовала с местными организациями, так что консультации на местном и региональном уровнях и с практической, и с символической точки зрения вело не правительство, а гражданское общество. Муниципалитет Моготес в Колумбии, который часто называют "лабораторией мира", организовал уникальное "муниципальное законодательное собрание", используя классические методы активизации населения   "снизу". В условиях продолжающегося насилия в стране жители муниципалитета инициировали мирный процесс политических перемен на местном уровне. Моготес сейчас является «зоной мира», и его опыт послужил примером для сотен других местных сообществ по всей стране.

Эти примеры подтверждают, что механизмы участия общества в мирных процессах могут играть чрезвычайно важную роль. Однако сами по себе эти механизмы работать не начнут - нужны люди, которые приведут их в действие. Как правило, для этого требуется очень много работать с различными группами общества, чтобы их мнение было услышано, а также мобилизовать широкую поддержку, которая позволит использовать представившуюся возможность – или создать ее самим. Таким образом, подготовительный этап – это время активизации общественности, составления существенной повестки дня, разработки процессов и формирования общественного электората, готового активно поддерживать урегулирование конфликта. При этом очень важна правильная последовательность действий. Например, консультироваться с гражданским обществом по содержанию мирного соглашения, когда оно уже выработано и подписано, не только трудно, но и дает обратный эффект - особенно если внесение существенных изменений в соглашение нежелательно или невозможно. Политики, стремящиеся к власти, после первоначальных консультаций могут попытаться отстранить гражданское общество от процесса, чтобы захватить контроль над принятием решений и затем – над выполнением соглашений, поэтому следует тщательно следить за тем, чтобы они не диктовали свои условия.

Помимо подготовки переговорных процессов, важно готовить к переговорам и людей, чтобы они чувствовали себя комфортно, были способны полноценно участвовать и вносить реальный вклад в работу. Если не сделать этого, люди очень скоро почувствуют себя лишними и испытают разочарование. Участникам нередко мешает не особо располагающая обстановка – например, слишком строгое соблюдение незнакомых процедурных правил или чрезмерная официальность, пугающая менее опытных.

Участие в официальных политических переговорах

На этом этапе возникают дилеммы – кто должен сидеть за столом переговоров: представители вооруженных формирований? Политические партии? Организации гражданского общества? Вопрос это непростой и весьма запутанный. Разве политики не представители народа? Разве они не уполномочены договариваться о наиболее выгодных условиях, а потом представлять результаты своему электорату? Каким образом гражданское общество, представляющее по сути множество частных интересов, может сыграть в этом позитивную роль?

В Северной Ирландии межпартийные переговоры, результатом которых стало Белфастское соглашение, прошли за закрытыми дверями. Хотя общество знало о том, что идет переговорный процесс, почти не существовало официальных каналов для внесения предложений по содержанию будущих соглашений. Это вызывало озабоченность у организаций гражданского общества и мешало мобилизации народной поддержки Соглашения. Дело осложнялось еще и тем, что участвующие в переговорах стороны избирательно допускали "утечки информации", чтобы представить свою позицию в выгодном свете и набрать политические очки. Это еще больше усложнило задачу популяризации соглашения в свете предстоящего референдума, который должен был состояться уже через шесть недель после подписания.

В ЮАР при написании новой конституции все было организовано совершенно иначе. Конституционная ассамблея приняла на вооружение многосторонний подход. На переговорах была задействована представительная модель принятия решений, когда выборные представители политических партий выступали от имени членов своей партии, которым были подотчетны. Это дополнялось широкими общественными консультациями по содержанию новой конституции, чтобы каждый гражданин чувствовал, что имеет возможность выразить свою точку зрения, свои интересы и идеи. Люди были хорошо осведомлены о процессе написания конституции и чувствовали свою причастность как процессу, так и окончательному документу.

Иногда сочетание официального политического процесса и усилий гражданского общества бывает особенно удачным. Например, чтобы обеспечить присутствие женщин за столом переговоров по Северной Ирландии, была сформирована Коалиция женщин Северной Ирландии - группа женщин из различных организаций гражданского общества, которая успешно прошла выборы и заняла место среди договаривающихся сторон. С другой стороны, участие в официальной политике может быть угрозой эффективности гражданского общества, как это случилось в Гватемале, когда Ассамблея гражданского общества (АГО) в решающий момент была резко ослаблена из-за ухода лидеров гражданского общества, занявших новые политические посты.

Чтобы определиться с уровнем и степенью участия, полезно проводить различие между мнением организаций гражданского общества и общественным мнением в целом. Даже внутри одной организации бывает так, что отдельные люди или группы не чувствуют достаточного внимания или уважения к себе, что побуждает их действовать независимо, за рамками  своих полномочных организационных структур. Нередко при этом используют прессу - например, пишут письма в редакции газет, чтобы создать иллюзию участия общества.

Иногда общественное участие может сыграть решающую роль, когда официальный процесс начинает буксовать  или прерывается. В таких случаях активисты гражданского общества подталкивают стороны обратно к столу переговоров - мы это наблюдали в Гватемале, в Мали и на Филиппинах. Гражданское общество также может создать или сохранить благоприятный для переговоров климат. В Южной Африке местные и региональные комитеты мира при Национальном мирном соглашении смогли стабилизировать ситуацию в апреле 1993 г., после убийства активиста АНК Криса Хани. Структуры НМС также внесли большой вклад в создание условий для политических преобразований  за счет того, что способствовали взаимному общению и внедряли модели ненасильственного решения многочисленных проблем, вызванных политическим кризисом.

Выполнение соглашения и консолидация результатов

Говорят, что подписав Белфастское соглашение, сенатор Джордж Митчелл   произнес: «Бедняги! Вот теперь-то начинаются настоящие трудности!» Тем самым он подчеркивал, что какими бы трудными ни были переговоры, выполнение соглашения нередко еще труднее. Очень важно создать мощный лагерь сторонников не только написанного на бумаге соглашения, но и процесса его выполнения.

Те, кто хочет сорвать выполнение договоренностей, нередко достигают своих целей с помощью отдельных актов агрессии или политического вандализма. Сторонники жесткого курса среди вооруженных групп часто бывают недовольны тем, что отстаиваемые ими принципы оказались размытыми ради достижения компромисса, а те, кто остался в стороне от процесса, ищут удобного момента, чтобы сорвать его. Главная задача в данном случае - убедить их, что им выгоднее подключиться к процессу, нежели пытаться помешать ему со стороны, либо постараться держать их на таком расстоянии,  чтобы они не могли причинить серьезного вреда.

Маррак Гоулдинг отмечает, что после заключения соглашения гражданскому обществу трудно играть активную роль, если слаб его институциональный потенциал. Поучителен пример Северной Ирландии, где одним из пунктов соглашения была институционализация участия гражданского общества в созданной Ассамблее через  официально учрежденный Гражданский форум. Хотя о Гражданском форуме договорились участники переговоров и пункт о нем был включен в Соглашение и получил одобрение на майском референдуме 1998 г., эта структура оказалась нежизнеспособной. «Настоящие» политики фактически лишили ее ресурсов, а обременительный механизм назначений с обязательным участием коллегии выборщиков не дал ей возможности работать. Форум не вызвал никакого интереса: организации гражданского общества обходят его стороной, политики игнорируют, а пресса не обращает на него внимания.

На момент написания этой статьи (осень 2002 г.) мирный процесс в Северной Ирландии столкнулся с новыми трудностями, которые вызваны возникшим недоверием между четырьмя основными политическими партиями, участвующими в системе автономного управления по Соглашению 1998 г. Эта ситуация привела к тому, что правительство Великобритании приостановило деятельность Североирландской ассамблеи. Пока политики обмениваются яростными обвинениями и упреками, общество испытывает разочарование и все больше отдаляется от мирного процесса. Видимо, следовало создать структурные механизмы для взаимодействия местных сообществ с новой системой управления; возможно, политические партии поддались соблазну использовать дивиденды от соглашения в своих интересах, не задумываясь о том, как закрепить на уровне местных сообществ хрупкий результат урегулирования.

Создается впечатление, что если люди не будут активно участвовать в процессе выполнения соглашения через представляющие их организации и через выражение общественного мнения, такое соглашение так и останется  на бумаге. Реальную власть народа ярко демонстрирует пример Моготеса, где население организованно провело  ненасильственную кампанию по устранению  коррумпированного мэра, вынудив его уйти в отставку. В Мали политические переговоры сами по себе оказались неспособными заложить прочный фундамент мира. Достижение мира и трансформация конфликта были достигнуты только после того, как местные сообщества взяли на себя ответственность за урегулирование конфликтов в своем регионе. Можно сделать вывод, что подходы, которые инициируются «снизу», и те, что инициируются «сверху», разнонаправлены, и их довольно трудно совместить. Сложная мозаика взаимоотношений между игроками требует деликатности и гибкости.  Каждому нужно найти соответствующее место, не скомпрометировав при этом их независимость или автономию. Это трудная задача, стоящая перед правительствами и гражданским обществом всех стран мира.

Top | Public Participation | Contents