Мирный процесс в Мали: контекст, анализ и оценка

Каре Лоде (2002)

C июня 1990 по март 1996 г. север Мали был охвачен сепаратистской войной. Первоначально подпитываемый региональной солидарностью, конфликт начал постепенно дробиться  по этническому принципу, и взаимозависимые местные сообщества захлестнула волна разрушительной агрессии. Начиная с 1991 г. при поддержке правительства предпринимались неоднократные попытки договориться с вооруженными группировками о взаимоприемлемом решении. Но одной из поразительных особенностей малийского опыта миротворчества стало то, что даже достигнутые договоренности между представителями правительства и вооруженных формирований оказались неспособными привести конфликт к завершению. Напротив, на начальном этапе переговоры даже усугубили ход конфликта. Хотя позднее в ходе переговоров сложились политические условия для мира, в отсутствие участия местных общин в качестве гарантов урегулирования реализация соглашений была поставлена под сомнение, а мир на местах так и не наступил. Только когда тысячи людей на всей территории севера страны непосредственно занялись миротворческой работой между общинами, открылся путь к национальному примирению. Встречи с участием людей, в наибольшей степени пострадавших от конфликта, принесли результаты, которые не могли дать официальные политические переговоры: произошла трансформация конфликта и консолидация мира.

Около 65% территории Мали занимают пустыни и полупустыни. Исключение составляет плодородная долина реги Нигер на юго-востоке страны. Хотя Мали богата человеческими талантами, с экономической точки зрения она считается одной из беднейших стран мира. Северную часть страны занимает пустыня  Сахара. Эта часть населена в основном кочевниками-туарегами, арабами - кочевниками и торговцами, и оседлыми сонгайскими земледельцами, живущими в долине Нигера. Вместе эти общины составляют около десяти процентов одиннадцатимиллионного населения Мали. В то время, как в столице и крупных городах живет современная профессиональная элита, большинство населения севера страны ведет традиционный образ жизни. При этом между жителями северных общин есть серьезная дифференциация - различные этические нормы, социальные роли и род занятий кочевых и оседлых народов неизбежно отражается на  особенностях гражданского общества. Хотя между этими сообществами существуют трения, стимулом к урегулированию конфликтов традиционно служит то, что в хозяйственной деятельности они дополняют друг друга. На всей северной территории жители чувствуют свою взаимозависимость и тесную связь друг с другом и с землей - это позволяет им поддерживать хорошие отношения, несмотря на этнические и социальные различия. Чувство взаимосвязи лежит в основе традиционного принятия коллективных решений всей общиной. Этот подход удалось успешно использовать для установления мира.

Социальное отторжение и источники конфликта

Вооруженный конфликт на севере уходит корнями в прошлое, когда в регионе произошло несколько восстаний. В 1916 г. туареги успешно восстали против французского колониального господства. В сентябре 1960 г., после короткого периода союза с Сенегалом, Мали обрела независимость. До объявления независимости многие жители севера страны выступали за создание единого государства всех народов пустыни Сахара и не чувствовали своей сопричастности борьбе за независимость Мали. В 1963 г. на северо-востоке страны произошло восстание туарегов, которое было решительно подавлено вооруженными силами - методы  ведения войны включали бомбардировки с воздуха и отравленные колодцы. Многие жители бежали дальше на север,  в Алжир. У туарегов оставалось чувство обиды за прошлое, в то время как армия испытывала ответное недоверие к местному сообществу.

В 1968 г. полковник Муса Траоре сверг действовавшее после объявления независимости правительство Модибо Кейта и установил централизованный репрессивный военный режим, более заинтересованный в сохранении своей власти, чем в развитии страны. Население севера оказалось маргинализовано - в особенности, кочевники. Северные общины были лишены возможности управлять собственной жизнью в соответствии со своими традициями и потребностями. Северяне – особенно кочевники – практически не занимали должностей ни на одном из уровней правительства, администрации и армии, а большинство чиновников-южан не понимали и не ценили северную культуру. Правительство не проводило программ развития севера – в регионе практически отсутствовали инфраструктуры образования, здравоохранения и связи. Ничего не предпринималось для решения важных проблем, волнующих северян, - таких, например, как недовольство традиционными порядками земле- и водопользования.

Север особенно пострадал от двух периодов засухи – в 1972-73 гг. и в 1983-85 г. Помощь пострадавшим была недостаточной, граничащей с намеренным игнорированием бедственного положения населения; в результате многие жители бежали в соседние страны. Значительная часть северян-мигрантов стали солдатами ливийского «исламского легиона», получив серьезную боевую подготовку и опыт ведения войны в Чаде и Ливане. Некоторые вступили в ряды POLISARIO и воевали в Западной Сахаре. Многие из них пришли к убеждению, что важные проблемы можно и нужно решать силой и что опыт ведения войны пригодится им в борьбе за благополучие севера Мали. Ситуацию усугубляло общее чувство безнадежности и неверия в собственное будущее среди молодого поколения северян. Эти настроения вылились в конкретные действия. Поводом послужило выдворение малийских туарегов в 1980-х гг. из Алжира и Ливии из-за ухудшившегося экономического положения в этих странах. Обретенная уверенность в своей способности воевать, давняя обида и отсутствие видимых альтернатив привели к хорошо организованному вооруженному мятежу.

В июне 1990 г. небольшая группа туарегов напала на военный пост, что послужило сигналом о начале восстания. Вслед за этим они нанесли ряд серьезных ударов по правительственным и военным целям. Армия ответила жестокими расправами с гражданским населением – туарегами и арабами. Общее число жертв неизвестно, но очевидно, что жестокость армии всколыхнула народ и обеспечила поддержку восстанию. Вскоре к мятежникам присоединились тысячи молодых людей. Хотя восставшие в основном надеялись на поддержку Ливии, финансирование поступало к ним главным образом из местных источников, а также от частных лиц из-за рубежа.

Инициаторами восстания были туареги и Народное движение Азауад (НДА). Азауад – традиционное название большой территории к северу от Тимбукту. Восставшие использовали это слово для обозначения трех северных регионов - Гао, Кидал и Тимбукту, которые вместе составляют примерно две трети всей территории Мали (в последующих мирных соглашениях этот регион называли просто "севером Мали").  После ответных ударов  со стороны правительственных вооруженных сил к восставшим присоединились арабы, которые организовали свой собственный Арабский исламский фронт Азауад (АИФА). Мятежники пользовались поддержкой всех этнических групп севера страны – по крайней мере, в первый год восстания. В этот период граница конфликта пролегала между северными территориями и центральным правительством. Общее чувство солидарности жителей севера Мали преобладало над местными межэтническими трениями по поводу ресурсов и социальных различий.

Первые попытки переговоров

К моменту начала восстания режим Траоре все более настойчиво призывали к демократизации как внутри страны, так и за ее пределами. Президент Траоре понял, что быстрая военная победа нереальна. На этом фоне возможность мирно договориться представлялась весьма привлекательной. Алжирские власти были озабочены собственной внутренней безопасностью и боялись неконтролируемой ситуации на своих южных границах, которая могла побудить недовольное туарегское население двинуться в Алжир. Правительство Алжира стало  активно поддерживать мирные инициативы по урегулированию конфликта в Мали. Президент Траоре попытался повлиять на северян с помощью стратегического маневра. Он обратился за помощью к традиционному вождю, который был довольно близок к правительству. Вождь Инталла Аг Аттахер должен был выступить посредником между правительством и повстанцами, но северная молодежь, воспринимавшая традиционных вождей как часть репрессивного режима, проигнорировала Аттахера. В 1994 г. его похитили, что стало еще одним подтверждением того, что восстание было направлено не только против военного режима, но и против традиционного господства туарегской аристократии.

Армия продолжала терпеть одно унизительное поражение за другим, а повстанцы поняли, что теперь могут вести переговоры с позиций военного преимущества. В конце 1990-х Траоре уделял больше времени восстанию туарегов, чем борьбе с продемократическим движением, набиравшим силу на юге страны. Понимая необходимость срочно стабилизировать ситуацию и вернуть войска в столицу, он вступил в прямые переговоры с НДА (а впоследствии и с АИФА) при поддержке Алжира. 6 января 1991 г. в городе Таманрассет в Алжире было подписано мирное соглашение. Оно удовлетворяло основным требованиям повстанцев, которые включали выделение северу большой доли бюджета развития и разрешение кочевникам служить в армии и других силовых структурах, а также на всех уровнях администрации. Кроме того, северу предоставлялась большая степень автономии в следовании местным культурным традициям.

Но Мусса Траоре опасался, что зашел слишком далеко, и не решился опубликовать все положения Таманрассетского соглашения. Оппозиция была разгневана очевидной капитуляцией армии и тем, что по слухам, правительство согласилось на идею "автономии". Хотя первоначально ряд  новых политических партий, студенты, профсоюзы и другие организации гражданского общества  поддерживали восстание северян в качестве противодействия авторитарному режиму, теперь многие считали, что заключив такое соглашение, Траоре поставил под угрозу территориальную целостность страны. Кроме того, в Таманрассетских переговорах не были представлены сонгайские общины: многие опасались, что на севере будет закреплено господство туарегов в ущерб сонгаям, и это только  усилит обстановку недоверия и напряженности в регионе.

В марте 1991 г. в самый разгар жестоко подавляемых демонстраций  генерал Адаму Тумани Туре возглавил военный переворот и сверг существующий режим. Он сформировал временное правительство для осуществления перехода страны к демократии. Новый режим не признал легитимности Таманрассетского соглашения и практически ничего не сделал для его выполнения. Под давлением гражданского общества в августе 1991 г. новое правительство провело в Бамако национальную конференцию для обсуждения будущего и написания новой конституции страны.

Хотя северяне участвовали в национальной конференции, она не ставила целью обсуждение выхода из конфликта, а восстание северных территорий даже не входило в повестку дня. Однако на второй день работы конференции все 192 делегатов с севера – мужчины и женщины, занимавшие высокое положение в своих общинах, – собрались на заседание, чтобы обсудить сложившуюся ситуацию. Они решили сформировать комиссию для продолжения работы над вопросами Таманрассетского соглашения, которое не учитывало мнения рядовых граждан. Люди жаловались, что им недостает информации и что ни правительство, ни повстанцы не приветствуют участия общества в переговорах. Многие сонгайцы считали, что в Таманрассетском соглашении не уделялось внимания их специфическим проблемам и нуждам. Но на том этапе местному гражданскому обществу было трудно что-либо предпринять. Насилие не только продолжалось, но и усугублялось из-за неспособности переходного правительства взять под контроль дислоцированные на севере войска, которые хотели показать, что способны владеть ситуацией. Жестокие расправы военных с гражданским населением становились все более повсеместными. На этом фоне возникло два новых, еще более агрессивных движения: Народный фронт за освобождение Азауада (НФОА) и Революционная армия за освобождение Азауада (РАОА).

Переговоры о Национальном пакте

В конце 1991 г. переходное правительство президента Туре избрало новую стратегию переговоров с северными повстанческими движениями. Алжир попросили принять участие в мирном процессе, а для вовлечения повстанцев в переговоры были приглашены  Эдгар Писани из Франции и Ахмед Баба Миске из Мавритании, известные своими личностными качествами и беспристрастностью. В прошлом правительственные мирные инициативы не предполагали возможности активного участия гражданского общества, но на этот раз переговоры, назначенные на конец 1991 г., предварялись серией подготовительных встреч для формирования позиций, консолидации северных сил и разработки общей переговорной концепции.

В ноябре 1991 г. в Сегу состоялась первая встреча, в которой приняли участие представители правительства, вооруженные повстанческие движения и несколько отобранных правительством лидеров гражданского общества. Они согласовали основные моменты переговорного процесса и повестку дня. За этим последовала встреча представителей всех вооруженных движений в Эль Голеа (Алжир) в декабре 1991 г. для создания общей платформы и формирования Объединения движений и фронтов Азауада (ОДФА). Правительство и ОДФА несколькими днями позже встретились в Мопти и вскоре договорились о прекращении огня. В переговорах приняли участие как представители правительств соседних государств, так и выдающиеся лидеры гражданского общества, которые пользовались влиянием в правительстве и у переговорщиков ОДФА - хотя и нельзя сказать, что в этой встрече гражданское общество участвовало на полноправной основе и по своей инициативе. Важным существенным результатом встречи было согласие ОДФА на урегулирование конфликта в рамках существующего государства Мали. Перспектива независимости северных территорий уже не рассматривалась.

За этими подготовительными встречами последовали четыре переговорные сессии в Алжире, проходившие с конца декабря 1991 г. по март 1992 г. Алжирское правительство в сопровождении Писани и Миски сыграло ключевую роль в ведении переговоров и достижении соглашений. На каждой встрече делегаты договаривались о новых элементах. Кульминацией этого процесса стала подготовка Национального пакта, подписанного в Бамако между ОДФА и переходным правительством Мали в апреле 1992 г.  В основу соглашения легли четыре основных пункта: мир и безопасность на севере страны; национальное примирение; специальные инициативы по социально-экономическому развитию севера; предоставление северным территориям особого статуса в рамках унитарного государства Мали. Была также предусмотрена новая должность «комиссара по северным территориям» для надзора за исполнением соглашения - комиссар назначался на пять лет с правом продления срока и был подотчетен лично президенту.

После подписания соглашения временный президент Туре признал, что главным источником конфликта было недостаточное внимание к северным районам и их развитию. Этим признанием Туре сделал смелый шаг к миру. Многие думали, что конфликт на севере полностью закончится еще до выборов нового демократического правительства. Но вскоре стало ясно, что Национальный пакт - подобно подписанному ранее Таманрассетскому соглашению, хотя и по другим причинам,  будет очень трудно провести в жизнь.

Проблемы выполнения соглашения

Через два месяца после подписания Национального пакта был избран новый президент Альфа Умар Конаре. Угроза военного переворота сохранялась до конца 1994 г. , поэтому для нового демократического правительства было очень важно взять армию под свой контроль. В армии существовал целый ряд проблем, включающих проблемы дисциплины,  национального командования и его взаимоотношений с правительством. Хотя некоторые солдаты и офицеры поддерживали демократию, у большинства из них не было опыта служения гражданскому правительству. Многие считали, что правительство капитулировало перед требованиями северных мятежников и что поражение было отчасти вызвано плохим вооружением национальных сил, помешавшим победе над повстанцами на поле боя. Вопросы легитимности власти осложнялись проблемой дисциплины в армии. Солдаты, дислоцированные на севере, организовали своего рода профсоюз: они не признавали командную структуру вооруженных сил и отказывались выполнять приказы старших офицеров. Отдельные подразделения продолжали вести собственные боевые действия, фактически блокируя выполнение Национального пакта о демилитаризации и интеграции. Слабое правительство оказалось не в силах решить эти серьезные проблемы внутри армии.

В вооруженных движениях северян также царили анархия и раскол. Несмотря на наличие объединяющей структуры – ОДФА, они по-прежнему разделялись на четыре группировки, каждая из которых сохраняла верность своим лидерам и опиралась на собственную социальную базу. Бойцы в основном рассчитывали только на себя - повстанческое движение не выдавало им оружия и не платило жалования. В начале войны  ими двигали идеалистические мотивы, но с годами ситуация изменилась: по мере роста их самостоятельности  они обращали все меньше внимания на приказы, в том числе касающиеся исполнения Национального пакта. Кроме четырех основных повстанческих группировок, существовало несколько мелких вооруженных групп, оказывавших ощутимое влияние на мирные переговоры. Среди них были  и вооруженные банды, которые ни от кого не зависели в своих действиях и не были заинтересованы в мирном урегулировании. Кроме того, многие земледельческие общины не были согласны с Национальным пактом. Их интересы не были представлены за столом переговоров, и они все больше страдали от действий вооруженных мятежников.

Помимо этих проблем, в стране ощущалась нехватка ресурсов для выполнения существенных положений соглашения по социально-экономическому развитию. Международные агентства-доноры не проявляли особого интереса к мирному урегулированию в Мали. Из тех, кто обещал поддержать Национальный пакт соответствующими капиталовложениями, лишь немногие выполнили свое обещание. Местным сообществам нужно было адаптировать соглашение в соответствии со своей ситуацией, но из-за общей нестабильности гражданское общество на местах не могло предпринимать активных действий. Таким образом, население практически не получало «дивидендов мира», и реально изменить что-то в жизни людей оказалось крайне трудно.

Тем не менее, процесс составления и подписания Национального пакта в 1991 и 1992 гг. привел к важным в долгосрочной перспективе политическим договоренностям, хотя они и оказались недостаточными для трансформации динамики конфликта и установления мира. Во-первых, стало ясно, что соседние страны заинтересованы в стабильности ситуации в Мали и готовы оказать поддержку мирным инициативам. Это помогло уменьшить недоверие и продемонстрировать шаткость идеи поддержания конфликта за счет внешних источников. Во-вторых, все участники поняли, что их оппоненты желают мирного окончания мятежа, если при этом будут достигнуты их главные цели. В-третьих, путем переговоров участники согласовали основные параметры и условия политического урегулирования, способного стать основой долгосрочного мира в стране. Эти условия нашли свое отражение в Национальном пакте. В-четвертых, хотя правительство предполагало играть главную роль в переговорном процессе, ведущим представителям гражданского общества &