Демократизация миротворческих процессов: стратегии и дилеммы общественного участия

Демонстрация за право участия гражданского общества в мирном процессе, город Гватемала
Источник: Paul Smith/Panos Pictures.

Кэтрин Барнс - независимый консультант по вопросам конфликтов и прав человекa. Ее специальность – мирные процессы. Кэтрин Барнс имеет докторскую степень Института анализа и урегулирования конфликтов и является партнером по программам организации 'Ресурсы примирения'.

Для стран, охваченных войной, мирные процессы являются чем-то большим, нежели просто способом прекратить военные действия. Они дают возможность разработать подробный план построения мирного будущего через решение вопросов, лежащих в основе конфликта, и через создание новых "правил игры". Таким образом, миротворчество может стать политическим процессом, направленным на социальные изменения. Характер этого процесса, в зависимости от того, кто в нем участвует – с какой степенью вовлеченности, на какой стадии и в какой роли, - достигнутые соглашения и порядок их претворения в жизнь, все это создает дополнительные возможности для структурных изменений в области государственного управления, прав человека, безопасности и развития и одновременно определяет отношения между сторонами в конфликте.

В переговорах о прекращении внутреннего конфликта превалирует стратегия вовлечения в этот процесс представителей противоборствующих сторон (правительств и вооруженных повстанцев) – как правило, при помощи иностранного медиатора и нередко при закрытых дверях в какой-нибудь зарубежной стране – для того, чтобы достичь соглашения, способного удовлетворить хотя бы минимум тех требований, которые выдвигают участники переговоров. В результате такого подхода были прекращены многие войны и заключены вполне устойчивые соглашения. В то же время он редко предусматривает возможность для тех, кто не брался за оружие, – включая остальные политические группы, организации гражданского общества и широкие слои населения – внести свой вклад в формулировку соглашений или их ратификацию. Несмотря на то, что прекращение военных действий обычно вызывает в широких массах чувство облегчения, некоторые члены общества ощущают свою непричастность к соглашению, которое они никак не могут назвать "своим". Это происходит и тогда, когда "просвещенные лидеры" достигают договоренностей, которые идут гораздо дальше шагов, приемлемых для более консервативного общественного мнения. Отчуждение от соглашения становится еще более явным, если соглашение воспринимается как способ "дележа добычи" между людьми, рвущимися к власти при помощи насилия, а не как возможность повысить степень общественного участия и предоставить равные условия развития. Кроме того, сам вышеописанный процесс не способствует укреплению демократических форм принятия решений или созданию пространства для различных социальных и политических групп с целью достижения консенсуса по вопросам, которые являются камнем преткновения между ними. Это вызывает особую озабоченность в ситуациях, когда ни правительство, ни вооруженные группировки не имеют мощной социальной базы и посему не могут считаться легитимными представителями общественных интересов. Слишком часто это является негласным подтверждением аргумента о том, что насилие эффективно, что оно дает результаты.

Данная публикация рассматривает альтернативы подходу "пактов элит" в мирных переговорах. В ней собраны документы и аналитические материалы, представляющие целый ряд примеров того, как активисты, не принимавшие участия в вооруженной борьбе, отстояли право широких народных масс участвовать в переговорных процессах по определению будущего своей страны. Через свое участие они с разной степенью успеха смогли повлиять на вектор процесса, повестку дня обсуждаемых на переговорах вопросов, достигнутые в результате переговоров существенные соглашения и их осуществление. В большинстве случаев в результате их деятельности процесс переговоров оказался в центре общественного внимания, позволив более широкому кругу лиц вносить свои предложения и следить за ходом событий. Благодаря большей прозрачности всего процесса общество смогло более ясно осознать – и в потенциале признать – причины, заставившие стороны пойти на те или иные компромиссы. Более того, данные процессы ознаменовали исторически переломные для этих стран моменты и помогли придать вес и значимость общественной полемике и демократическим процессам, которые воспринимались как вполне законная реакция на конфликт.

Это первое издание 'Аккорда', в котором собран опыт конфликтов в разных странах мира, с тем, чтобы читатель мог лучше понять специфику проходящей через все эти примеры темы миротворчества. Для того, чтобы охватить такой широкий спектр, пришлось пожертвовать более обстоятельным разъяснением контекста каждого мирного процесса в отдельности. Тем не менее, акцентируя внимание на механизмах, сделавших возможным широкое общественное участие, многообразие примеров позволяет провести полезный сравнительный анализ подхода, который редко освещается в практике миротворчества.

В данном контексте слово "механизм" означает поддающийся определению и, как правило, ограниченный во времени порядок или процесс вовлечения представителей различных секторов и групп с определенной идентичностью в обсуждение как существенных, так и процедурных вопросов, по которым ведутся переговоры. У каждого механизма свой мандат. На одном – максималистском - конце спектра речь может идти о специальном дискуссионном органе, чьи договоренности имеют силу закона. На другом, минималистском, располагаются механизмы, которые носят лишь консультативный характер, а сделанные заключения воспринимаются в качестве рекомендаций. Все приведенные в данном сборнике механизмы/процедуры были достоянием общественности – последняя знала об их существовании и имела возможность вносить свою лепту. В такой ситуации механизмы нередко широко освещаются в СМИ, многие вопросы являются предметом общественных дебатов, а участвующие в процессе представители имеют возможность советоваться со своими сторонниками. Таким образом, всем им свойственны черты, которые усиливают прозрачность и подотчетность всего процесса. Эти механизмы отличаются от (хотя иногда и могут служить дополнением) многочисленных миротворческих ролей гражданского общества, когда нейтральные лица и организации выступают в качестве невидимых посредников, фасилитаторов процесса и тренеров, поддерживающих конструктивный диалог между главными действующими лицами или создающих благоприятную для миротворчества социальную среду.

Представительное, консультативное и прямое участие

Данная публикация представляет собой попытку рассмотреть, как интересы, чаяния и ценности разных элементов общества могут оживлять и подпитывать политические переговоры. Приведенные примеры обнаруживают несколько основных разновидностей: представительное участие через посредство политических партий; консультативные механизмы, когда гражданское общество имеет возможность высказывать точки зрения и формулировать рекомендации; и прямое участие, когда все заинтересованные лица вовлечены в процесс разработки и осуществления соглашений для решения конфликта.

В Южной Африке и Северной Ирландии в политические переговоры были включены все политические группы и объединения, которые обладали необходимым уровнем общественной поддержки и которые выразили готовность принять участие в переговорах. В обоих случаях ключевые фигуры пришли к пониманию того, что соглашение вряд ли будет жизнеспособным без участия и согласия других партий. Поэтому здесь не было предпринято серьезных попыток ограничить круг участников лишь главными противоборствующими сторонами. Это произошло отчасти потому, что политические партии представляли электорат, который, по всей вероятности, стал бы работать на срыв соглашения, будучи исключенным из самого процесса. Кроме того, и в том, и в другом обществе существовали политические традиции, которые способствовали формированию более демократической структуры мирного процесса. И в Южной Африке, и в Северной Ирландии имелась развитая система многопартийной политики, уходившая своими корнями в живучие политические традиции различных общин, и у многих партий были хорошо налажены процессы консультаций с их членами и отделениями. Эти факторы усиливали вероятность того, что партии будут проводниками интересов и ценностей электората; они могли одновременно выражать превалирующие мнения и при этом "подтягивать за собой" своих сторонников.

Тем не менее, вопрос в том, в какой степени политические партии могут быть выразителями общественных интересов, поэтому необходимо не допускать ситуации, когда политические элиты экспроприируют переговоры для заключения сделок, которые обеспечивают их собственные эгоистические интересы без какого-либо учета общественных нужд. И в том, и в другом мирном процессе шли споры о степени влияния, которую должны иметь различные партии в зависимости от величины их электората. В Северной Ирландии эта проблема была решена путем проведения выборов для участия партий в переговорах; кроме того, соглашение должно было быть одобрено на референдуме. Кроме того, даже если это и не входило в первоначальный замысел, такая система дала возможность тем, кто не участвовал в официальной политике, подключиться к самому процессу. Как пишет в своей статье Кейт Фиарон, группа женщин-активисток гражданского общества, представляющих обе общины, образовала Североирландскую женскую коалицию для выдвижения на выборы. Им удалось заручиться достаточным числов голосов для того, чтобы получить место за столом переговоров и таким образом способствовать тому, что на переговорах был представлен довольно широкий спектр идей и мнений. По свидетельству Эльдред де Клерк, в Южной Африке был выработан двухступенчатый процесс, согласно которому все партии, независимо от величины их электората, имели возможность участвовать в переговорах по определению правил перехода к новой системе и свода ключевых конституционных принципов. а этим последовали всеобщие выборы делегатов в Конституционную ассамблею, на которые, в свою очередь, повлияла программа общественного участия, в рамках которой было подано более 2 миллионов заявок. Переговоры в обеих странах закончились далеко идущими и получившими широкую поддержку политическими и конституционными реформами. Более того, работа по обе стороны конфликта подготовила политиков к предстоявшему сотрудничеству в рамках более открытой для участия разных сил политической системы.

Мирный процесс в Гватемале и Комиссия национального объединения(КНО) на Филиппинах – пример другой модели участия гражданского общества через процесс консультаций. Энрике Альварез и Таня Паленсия Прадо анализируют усилия гватемальцев положить конец десятилетиям войны путем проведения переговоров, инициатором которых выступили, прежде всего, церковные деятели в назначенной правительством Комиссии национального примирения, которая возглавила Великий общенациональный диалог. Таким образом был создан беспрецедентный форум, позволивший бывшим комбатантам обсуждать структурные корни конфликта. Участники процесса определили ключевые вопросы, которые были позже включены в официальную повестку переговоров. В ответ на требования гражданских активистов, двусторонние переговоры между правительством и силами сопротивления при посредничестве ООН дополнила работа Ассамблеи гражданского общества. В нее входили представители самых разных – подчас противостоящих друг другу – организованных секторов общества, которые должны были обсуждать существенные вопросы и достигать консенсуса относительно своих рекомендаций участникам переговорного процесса. Окончательные соглашения и договора по целому ряду вопросов вобрали в себя большинство этих предложений.

Тем не менее влияние на общество групп, выступавших за мирные соглашения, было гораздо слабее влияния сторонников статус-кво. Отрицательный исход референдума по конституционным поправкам помешал претворению в жизнь наиболее радикальных реформ. Десятилетия репрессивного авторитарного правления, основанного на страхе и затруднявшего развитие организаций гражданского общества, включая представительные политические партии, привели к тому, что связь между гражданскими лидерами и широкими слоями населения была чрезвычайно слабой. Более того, предельно сжатые сроки, в которые была вынуждена работать Ассамблея, означали, что за редкими исключениями, участники не смогли четко разъяснить общественности значения и важности соглашений, а значит и не смогли обеспечить достаточной поддержки населением тех долгосрочных реформ, которые предусматривали эти соглашения.

В 1992 году президент Филиппин Фидель Рамос назначил Комиссию национального объединения для того, чтобы реанимировать процесс мирных переговоров с рядом формирований вооруженной оппозиции и подготовить рекомендации о возможности перехода к справедливому, всестороннему и устойчивому миру. Мириам Коронел Феррер описывает в своей статье, как вместе с организациями гражданского общества КНО провела по всей стране процесс консультаций, на которых присутствовали не только представители секторов общества, но и заинтересованные лица из числа широкой общественности. Процесс помог возродить интерес к и поддержку мирному урегулированию ряда вооруженных конфликтов, специфические аспекты каждого из которых должны были обсуждаться на двусторонних переговорах между правительством и повстанческими группами. В результате этого процесса был выработан свод принципов, которым руководствовались последующие правительства в своих программах миротворчества. Однако в свете того, что большинство из этих конфликтов не закончены, а ключевые рекомендации так и не были осуществлены, некоторые довольно скептически относятся к готовности руководителей государства проводить радикальные реформы.

Один из выводов, который можно сделать на основе опыта Гватемалы и Филиппин, заключается в том, что процессы консультаций, несомненно предоставляющие ценную возможность определить ключевые вопросы и добиться консенсуса, скорее являются более слабой формой участия, нежели "представительная" модель. В худшем случае они представляют собой поверхностное упражнение в пиаре, в лучшем – дают возможность подпитывать идеями политическую полемику, одновременно закрепляя легитимное право различных элементов гржданского общества вносить свою лепту в процесс принятия решений.

Межобщинные встречи в Мали, Муниципальная законодательная ассамблея в Колумбии и региональные и местные комитеты мира в Южной Африке представляют собой еще одну модель участия, основанную на прямом включении представителей общественности в локальноe миротворчествo. В каждом из этих случаев местные гражданские активисты стали инициаторами и руководителями процессов, в рамках которых все заинтересованные представители местных общин могли участвовать в разработке и осуществлении соглашений и влиять на те аспекты конфликта, которые были им подконтрольны. В Мали несколько попыток правительства договориться о политическом урегулировании конфликта с вооруженными движениями, возглавившими сепаратистское восстание на севере страны, закончились подписанием соглашений, которые не смогли положить конец военным действиям. Вместо этого находившиеся во взаимозависимых отношениях в прошлом общины начали дробиться по новым осям конфликта. Каре Лоде описывает, как группа неправительственных фасилитаторов, опираясь на традиционный общинный опыт принятия решений, смогла мобилизовать население на целую серию межобщинных встреч под руководством местных лидеров на севере страны, результатом которых стали локальные соглашения о прекращении огня и разработка стратегий для устранения основных причин конфликта. В итоге всех этих встреч был достигнут консенсус относительно приоритетов в области развития, об окончании войны и создании пространства для национального примирения.

Согласно епископу, монсиньору Гомезу Серне, жители Моготеса в Колумбии страдали от рук различных вооруженных групп и коррумпированных властей, которые защищали интересы местных элит. Вдохновленные идеей народного сувернитета и возмущенные похищением местного мэра вооруженной группой, граждане объединились в знак протеста, требуя вернуть под свой контроль органы местной власти. Они создали Муниципальную законодательную ассамблею, основанную на принципах прямой демократии, сформулировали план внутреннего развития и создали общину, не зависящую от каких бы то ни было неофициальных вооруженных групп. Так Моготес стал одной из первых зон мира в Колумбии, за которой последовало множество других. Хотя у них не было полномочий решать многие вопросы конфликта на общегосударственном уровне, они стали островками относительного мира и послужили моделью нового типа политики и нового типа управления.

В южноафиканском обществе, с его расслоением и сегрегацией, эскалация политического насилия грозила процессу переговоров и подрывала нормальную жизнедеятельность общин. Для решения этой проблемы политические партии начали процесс, отличавшийся от и предшествующий конституционным переговорам, договорившись о заключении Национального мирного соглашения. По свидетельству Криса Спайса, по договорному мандату была создана целая сеть национальных, региональных и местных структур для мониторинга насилия и снижения напряженности. Сюда входили и регональные, и местные комитеты мира, в работе которых принимало участие местное население, представители разных секторов общества с целью проактивного посредничества в спорах и разбирательствах и для помощи в заключении локальных договоров о проведении политических акций. Путем де-эскалации конфликтов на местах они внесли свою лепту в стабилизацию страны для того, чтобы способствовать продолжению общегосударственных переговоров относительно политического будущего страны.

В каждом из этих трех случаев местные жители участвовали в процессах по созданию прагматического мира вместе с остальными представителями своей общины для того, чтобы способствовать мирному сосуществованию и активно работать на дело взаимовыгодного мирного развития. Важным фактором был сам масштаб их деятельности – работая на уровне сообщества, местные лидеры выступали фасилитаторами процессов, которые вовлекали сотни, даже тысячи людей в прямой, непосредственный политический диалог. Те, кто принял участие в этих процессах, в большинстве своем почувствовали свою прямую причастность к достигнутым соглашениям и свою долю ответственности за их выполнение. Хотя в некоторых случаях существующие разногласия могут какое-то время сохраняться, были созданы новые механизмы мирного управления этим противостоянием. Хотя соглашения не имели законодательной силы, в результате процесса сформировалась атмосфера общественного давления и ожиданий, что стороны-участники будут идти навстречу друг другу в деле соблюдения соглашений.