Маррак Гоулдинг (справа) во время переговоров с команданте Франклином о демобилизации «контрас». Никарагуа, июнь 1990 г. Источник: Маррак Гоулдинг Участие общества в международном миротворческом процессе Маррак Гоулдинг (2002) В 1986 г., сразу после моего назначения заместителем Генерального секретаря ООН по мирному урегулированию, я произнес речь перед американской религиозной организацией, посетившей штаб-квартиру ООН в Нью-Йорке. В конце выступления кто-то из них спросил меня, отводится ли неправительственным организациям какая-либо роль в усилиях ООН по поддержанию мира и безопасности. Я дал однозначно отрицательный ответ. ООН – это ассоциация правительств; НПО могут помогать попавшим в беду, но им нет места на переговорах и при претворении в жизнь мирных соглашений. Этим ответом только что назначенный заместитель Генерального секретаря продемонстрировал не что иное, как свое невежество и высокомерие. Сегодня мой ответ был бы совершенно другим. С момента окончания «холодной войны» негосударственные организации играют все более важную роль как в протекании конфликтов, так и в их урегулировании. Появилось огромное количество международных НПО, которые стали неотъемлемой частью «международного сообщества», при том, однако, что качество их работы весьма неоднородно и не всегда бывает ясно, кому и в какой степени они подотчетны. Институты гражданского общества получили признание и у себя в странах за свой вклад в урегулирование внутренних конфликтов и обеспечение участия граждан в мирном процессе. Участие общества – что это: норма, подспорье или помеха? При этом пока нельзя дать однозначного ответа на вопрос, в какой степени участие общества можно считать нормой (постольку, поскольку граждане имеют право участвовать в процессе поддержания мира в своей стране), чем-то желательным с практической точки зрения (поскольку общественное участие повышает эффективность мирного процесса), или помехой, без которой предпочли бы обойтись государственные миротворческие структуры. Преамбула Устава ООН начинается довольно возвышенно: «Мы, народы объединенных наций, преисполненные решимости избавить грядущие поколения от бедствий войны ...», но заканчивается на совсем другой ноте: «Согласно этому наши правительства ... настоящим учреждают международную организацию под названием «Объединенные Нации». ООН всегда была организацией правительств и будет оставаться таковой. Лишь довольно-таки поздно и с большой неохотой правительства признали роль гражданского общества в миротворчестве, которое почти все они считают преимущественно делом государства. Очень немногие правительства согласились допустить гражданское общество к мирному процессу – либо руководствуясь аргументом нормативности, либо из соображений эффективности. К сдвигам в этом направлении привело давление «низов», а не мудрость «верхов», в результате растущего числа прецедентов, нежели изначально принятого решения. При том многообразии форм, которые могут принимать как «международное миротворчество», так и «участие общества», невозможно дать рецепт идеального взаимодействия международных миротворцев с представителями гражданского общества. Каждый конфликт уникален. В каждом отдельном случае миротворцы - международного или национального уровня, либо и те и другие вместе, - должны сами определить, как помочь сторонам прийти к мирному соглашению. При этом, помимо прочих вопросов, следует (хотя это не всегда делается) выяснить потенциал участия гражданского общества в этом процессе. Сформировавшийся в последние годы опыт миротворчества указывает на то, что такой потенциал выше в тех случаях, когда процесс возглавляют национальные миротворцы, а не международные организации. Почему же международные организации не склонны привлекать гражданское общество к миротворчеству? Видимо, будет полезно, если я как "миротворец на пенсии" постараюсь ответить на этот вопрос не в виде политологического трактата, а в виде заметок из собственной практики. Существует три возможных объяснения, которые не исключают друг друга. Во-первых, как уже говорилось, лишь немногие правительства считают желательным активное участие гражданского общества в мирном процессе. Во-вторых, нередко международные посредники берут на себя эту роль (или получают на это разрешение) только когда попытки урегулировать конфликт внутренними силами не увенчались успехом. В этих случаях раскол в обществе настолько велик, что бывает крайне трудно организовать участие представителей общества в мирном процессе, не углубив при этом уже существующих противоречий - и не усложнив тем самым поиск мирного решения. В-третьих, международные миротворцы, как правило, плохо информированы - по крайней мере, на начальном этапе - о той стране, которую надеются привести к миру. Это мешает их пониманию того, какие преимущества для них и для мирного процесса может дать участие гражданского общества. Участие общества и конфиденциальность Путь от вооруженного конфликта к стабильному миру долог и сложен. В большинстве примеров международного посредничества он состоит из четырех этапов. В начале делаются первые пробные шаги - третья сторона или стороны («посредник») убеждает представителей воюющих сторон вступить в переговоры о мирном урегулировании конфликта. Второй этап - это собственно переговоры, когда посредник помогает сторонам достичь соглашения, которое для каждой из них предпочтительнее продолжения войны. Третий этап - это выполнение соглашения, когда посредник (или иная третья сторона) помогает сторонам выполнять достигнутое соглашение (то, что в ООН называется "многофункциональным миротворчеством"). Четвертый этап - это построение стабильного мира, когда различные структуры (включая стороны, посредника, международные и/или национальные организации) ведут долгосрочную работу по консолидации мира и в особенности по ликвидации изначальных причин конфликта, которые бывают лишь мельком затронуты на этапе мирного соглашения. На первом этапе особо важную роль играет конфиденциальность, особенно в ситуации внутреннего конфликта. Подобно превентивной дипломатии, успех здесь более вероятен, если СМИ не знают - или лишь смутно догадываются - о том, что предпринимаются усилия с целью убедить стороны вступить в переговоры. Препятствия, стоящие на пути переговоров, всегда велики. Правительству, которое до сих пор воевало с теми, кто в его восприятии является бандой вооруженных преступников, вдруг предлагают вступить с этими бандитами в переговоры. Хуже того - правительству приходится смириться с тем, что ради переговоров и оно, и «бандиты» с политической точки зрения будут выступать на равных. При этом правительству не будет оказано никаких предпочтений или привилегий за то, что оно официально признано на международном уровне. Если посредник хорошо знает свое дело, ему удастся убедить правительство в том, что переговоры на основе политического равенства – необходимая предпосылка мира. Понятно, что руководители правительства захотят прежде всего без какой-либо огласки переговорить со своими сторонниками и убедить их в целесообразности переговоров. Преждевременная огласка факта готовности правительства пойти на уступки не пойдет на пользу миру. Хотя посредник признает, что на этом этапе конфиденциальность является политической необходимостью, его также очень раздражает невозможность дать беспристрастную оценку положительных сдвигов, прежде чем стороны представят свое, неизбежно предвзятое и одностороннее, виденье ситуации. Конфиденциальность мешает посреднику взаимодействовать с гражданским обществом как источником информации о природе и причинах конфликта. Вспоминая миссии ООН по установлению и поддержанию мира, в которых я участвовал, я сегодня с ужасом осознаю, насколько мало мы изначально знали о конфликтах, в которые собирались вмешаться. Но как правило, на первом этапе невозможно консультироваться со специалистами внутри страны. Главная цель в начале – убедить стороны пойти на переговоры с участием посредника, а для этого требуется полная конфиденциальность. На этапе собственно переговоров конфиденциальность остается важным, но не решающим, фактором. Поскольку о переговорах уже известно, институты гражданского общества и население в целом хотят быть в курсе и высказывать свои предложения переговорщикам. Это может быть очень полезно для посредника, особенно если гражданское общество хорошо организовано, а идеи примирения и компромисса пользуются поддержкой у населения. Но и здесь не все складывается в пользу общественного участия. Во-первых, международные посредники не всегда заинтересованы в получении информации и предложений со стороны гражданского общества. Во-вторых, иногда стороны не хотят открывать своим союзникам или другой стороне свою позицию на переговорах и тем более не хотят, чтобы она была известна всему обществу, пока они сами не будут готовы о ней заявить. Поэтому посредник должен действовать очень осторожно. Кроме того, существует необходимость, по выражению Альваро де Сото, бывшего личного представителя Генерального секретаря ООН в Центральноамериканском мирном процессе, обеспечить «честное посредничество»: посредник может быть только один, он должен осуществлять полный контроль за ходом переговоров, посредник может обращаться за помощью – при этом роль таких помощников может быть очень ценной, но они никогда не должны брать на себя инициативу без санкции посредника. Свободное распространение информации о ходе переговоров повышает риск нежелательных инициатив и связанных с ними недоразумений. Таким образом, посредник иногда настаивает на конфиденциальности, чтобы полностью контролировать процесс. При этом существуют важные факторы, побуждающие посредника согласиться на открытость и участие общества. Один из них – потребность в информации. Посредник – иностранец на чужой земле; чтобы понять, как будет воспринята та или иная идея, он должен обсудить ее с местными жителями. Другой фактор состоит в том, что институты гражданского общества способны создать благоприятный климат для мирных переговоров. Но чтобы сыграть такую роль, они должны быть посвящены посредником в то, какого рода соглашения можно ожидать. При этом посредник рискует вызвать недовольство сторон из-за нарушения конфиденциальности. Тем не менее, международные посредники часто считают необходимым в некоторой степени нарушить конфиденциальность. Иногда излишняя секретность мешает им выполнять свою функцию. Например, на переговорах по конфликту в Сальвадоре в какой-то момент мы узнали, что у некоторых полевых командиров Национально-освободительного фронта Frente Marti Liberacion Nacional (FMLN) есть подозрение, что их представители недостаточно энергично отстаивают их политические требования на переговорах в Мехико. Поскольку это произошло в момент, когда переговоры протекали довольно успешно, обе стороны – и руководство FMLN, и правительство - сочли необходимым успокоить полевых командиров. ООН было позволено привезти нескольких командиров(из районов, где продолжались боевые действия) в Мехико, чтобы они смогли увидеть своими глазами, как идут переговоры. Аналогичная дилемма встает перед посредником, когда большой сегмент общества, связанный с одной из сторон в конфликте, имеет неверные сведения - часто в результате преднамеренной дезинформации - о предполагаемом содержании будущего мирного соглашения. Например, когда в Гватемале стало ясно, что бизнес-сообщество встревожено по поводу ожидаемого соглашения, посредник сумел убедить организации работодателей, что их ввели в заблуждение. Тем самым он поставил себя под угрозу обвинений в нарушении конфиденциальности, но счел такой риск необходимым. Иногда международным посредникам приходится принимать подобные решения. Риск оправдан и в том случае, если посредник решит, что в переговорный процесс следует включить какой-либо значительный сектор общества - либо потому, что его участие поможет работе посредника, либо по той причине, что если его не допустить к участию в переговорах, этот сектор способен в будущем сорвать соглашение. Чей же это мирный процесс? Еще одно соображение в пользу открытости состоит в том, что граждане должны чувствовать свою сопричастность процессу мирного урегулирования. Учитывая, что государственный суверенитет – вопрос деликатный, нужно постараться, чтобы у людей не возникло впечатления, будто бы этот процесс им навязывают иностранцы. Граждане должны чувствовать, что по крайней мере некоторые из элементов мирного урегулирования являются их собственным вкладом. Институты гражданского общества помогают посреднику в формировании такого представления. В Гватемале стороны заключили процедурное соглашение о создании Ассамблеи гражданского общества (АГО), основная роль которой заключалась в том, чтобы формулировать предложения для переговорщиков и выражать поддержку достигнутых сторонами соглашений. АГО способствовала гораздо большей осведомленности общества о ходе переговоров, чем это было в Сальвадоре. Переговорщики в Гватемале были в большей степени на виду. Иногда это мешало сторонам идти на уступки, поскольку они боялись обидеть тех, кто стоял за ними, и в результате процесс длился несколько дольше, чем мог бы. Однако есть достаточно весомый аргумент в пользу того, что эту цену стоило заплатить, чтобы гватемальцы почувствовали, что они сыграли не менее важную роль в формировании мирного соглашения, чем иностранный посредник. Публичные дебаты о содержании соглашения также способствовали прозрачности процесса и подотчетности переговорщиков обществу. Иными словами, в любых переговорах приходится искать баланс между строгим соблюдением конфиденциальности и теми политическими преимуществами, которые дает участие общества и создание представления о том, что хотя бы в какой-то мере к этому процессу причастен весь народ. В ходе мирных процессов с участием международных структур гражданское общество в полной мере вступает в свои права на третьем этапе, когда начинается выполнение соглашения, и даже в большей степени на четвертом - когда идет построение стабильного мира. Итак, стороны обсудили и приняли условия соглашения, международное сообщество его одобрило, военные действия прекратились, народ смотрит в будущее с надеждой и оптимизмом, теперь можно перейти к общенациональному примирению и восстановлению страны. Увы, на практике картина редко бывает столь радужной. Как правило, некоторые важные элементы общества, а иногда даже одна из основных сторон конфликта, возражают против соглашения или сомневаются в реальности его выполнения. Отдельные особо упорные противники соглашения могут попытаться сорвать его насильственным путем. Иногда в соглашении есть неопределенность или недосказанность, в результате чего между сторонами сохраняется напряженность и требуются новые переговоры. К моменту выполнения соглашения местному населению уже не требуется такое активное участие иностранцев - гражданам пора взять мирный процесс в свои руки. Один из важных уроков, усвоенных ООН в 1990-х гг., состоит в том, что актуальность ее политического присутствия в стране начинает стремительно падать с момента подписания мирного соглашения. В день подписания посредник из ООН нередко чувствует себя местным героем, но вскоре после этого ему дают понять, что пора отправляться домой. В большинстве случаев этот сигнал исходит от правительства страны, а иногда и от всего общества, которому надоедает постоянное присутствие высокооплачиваемых и порой высокомерных иностранцев. Но не все организации гражданского общества считают возможным обойтись без иностранного присутствия - некоторые убеждены, что оно необходимо для урегулирования разногласий между сторонами по поводу выполнения соглашения. В таких ситуациях участие общества играет критически важную роль. Общественная поддержка нужна для того, чтобы мирный процесс не сорвался после подписания соглашения из-за споров между сторонами и устоял под натиском его противников. В связи с этим встает вопрос: как и кто может мобилизовать общественность? На эту роль идеально подходят стабильные и независимые местные институты. Но нередко в стране, только что пережившей войну, таких институтов нет и их надо формировать. Их создание может стать одним из условий мирного урегулирования. В Сальвадоре одним из пунктов соглашений было учреждение «Национальной комиссии по консолидации мира». К сожалению, это было весьма официальное учреждение, которое не воспринималось как независимый арбитр мирного процесса - далекий от самих переговоров, но поддерживающий достигнутый на них результат - в отличие от того, как, например, воспринималась церковь в Намибии. Таким образом, как на этапе выполнения соглашения, так и при установлении стабильного мира по-прежнему требуется внешняя поддержка для развития институтов гражданского общества. Но ее должны оказывать уже не иностранные правительства и не межправительственные организации. Зато очень важную роль могут сыграть международные НПО, помогая местному населению строить и укреплять собственные неправительственные организации и другие институты гражданского общества. Даже будучи иностранцами, эти НПО представляют гражданское общество, и потому в стране, которая только начинает вновь обретать свое национальное самосознание и национальную гордость после многих лет гражданской войны, их с большей готовностью воспринимают как носителей мира. Напрашивается вывод, что миротворчество – это еще одна из областей современной жизни, где необходимо более внимательно изучить те преимущества, которые дает партнерство в достижении общих для правительства и народа целей. Но как и в других подобных областях, механизмы такого партнерства должны разрабатываться с большой тщательностью. Кто бы ни выступал в роли миротворца, всегда будет необходимо удерживать правильный баланс между конфиденциальностью и участием гражданского общества в сложном и хрупком процессе мирных переговоров.
Top | Public Participation | Contents
|
