Филиппинская национальная комиссия объединения: национальные консультации и «шесть путей к миру»

Source: OPAPP

Источник: OPAPP

Мириам Коронел Феррер – директор Программы мира, разрешения конфликтов и демократизации Филиппинского университета, в настоящее время член-консультант Совместного рабочего комитета политических и экономических реформ правительственной комиссии по переговорам с Национально-демократическим фронтом.

Филиппинская национальная комиссия объединения: национальные консультации и «шесть путей к миру»

Филиппины пережили десятилетия вооруженных конфликтов, в которых участвовали различные движения, каждое со своими претензиями и надеждами, - включая борьбу за самоопределение (в особенности, движения Кордильера и Моро), восстания коммунистов и «левых», а в 1980-х гг. - мятеж в вооруженных силах. В июле 1992 г. только что избранный президент Фидель Рамос объявил о новых мирных инициативах, первыми из которых были расширение программы амнистии и декриминализация коммунистической идеологии. Эти инициативы были вызваны тем, что президент Рамос понимал необходимость достижения политической стабильности и национального единства для реализации программы экономического развития. Рамос начал предварительные переговоры с Исламским фронтом освобождения Моро (MILF) еще во время своей предвыборной кампании. После того, как он вступил в должность президента, Национально-освободительный фронт Моро (MNLF) и Организация исламской конференции выступили с инициативой примирения, но одновременно с этим возникла новая, еще более радикальная группа Абу Сайаф, что указывало на необходимость принятия срочных мер в отношении ситуации на острове Минданао.

Прогрессивная часть общества весьма критически отнеслась к тому, что президент Рамос сделал особый упор на амнистию - те, кто был тесно связан с национал-демократическими левыми силами, воспринимали амнистию как приманку с целью заставить повстанцев сдаться. Ряд влиятельных представителей гражданского общества, выступающих за мир, в том числе несколько епископов, негласно посоветовали президенту представить амнистию лишь как один из компонентов общего мирного процесса. В сентябре Рамос назначил Национальную комиссию объединения (NUC) для организации широких консультаций и разработки стратегии проведения предварительных переговоров со всеми вооруженными группами.

Национальной комиссии было поручено создать «жизнеспособную программу общей амнистии и процесс, ведущий к справедливому, всестороннему и прочному миру» и выделен бюджет в 12 миллионов песо (600 000 долларов). Комиссия должна была проводить консультации со всеми заинтересованными секторами, включая повстанческие группы - в особенности MNLF и Коммунистическую партию Филиппин-Национальный демократический фронт-Новую народную армию (CPP-NDF-NPA), а также с вооруженными силами и полицией. Первоначально комиссию попросили представить свои рекомендации через три месяца, но реально на ее работу потребовалось в три раза больше времени. Помимо организации политических переговоров, результатом работы NUC была обширная программа консультаций с общественностью. Сформулированные в итоге рекомендации составили, как полагают многие, классическую основу мирного процесса на Филиппинах под названием «Шесть путей к миру».

В состав NUC вошли председатель и восемь членов Комиссии. Президент Рамос назначил председателем NUC Хейди Йорак - либерального и смелого профессора права Филиппинского университета, в прошлом работавшую в избирательной комиссии, а членами NUC – министров юстиции и обороны, католического епископа и руководителя Протестантского национального совета церквей Филиппин (NCCP). К ним присоединились четверо специально назначенных членов конгресса, двое из которых были известны своими дружескими связями с левыми силами, а двое других были генералами в отставке. Также были созданы: Технический комитет для оказания экспертной поддержки, Секретариат, возглавляемый женщиной-директором, для административного обеспечения работы NUC и Консультативный совет из восьми человек. В этот консультативный орган вошли: бывший президент, бывший сенатор, посол в отставке, двое бывших лидеров старой Коммунистической партии и (по совету председателя MNLF Нура Мисуари) двое известных мусульманских лидеров.

Члены Комиссии и консультанты представляли довольно широкий спектр идеологических направлений, а Хейди Йорак пользовалась большим уважением в обществе. Более 90% филиппинцев - христиане, и церковь всегда была влиятельной морально-политической силой в стране. Участие христианских лидеров (а на мусульманских территориях - исламских лидеров) расширило возможности мобилизации ресурсов и получения признания в общенациональном масштабе.

Было очевидно, что президент прислушивается к мнению NUC. Поскольку контактами с повстанцами одновременно занимались многие должностные лица, Комиссия попросила президента Рамоса объявить всем, что только NUC имеет полномочия вступать с ними в предварительные политические переговоры. Комиссия публиковала документы и рекомендации, призванные улучшить координацию действий и ограничить роль других ведомств, которые могли налаживать контакты с повстанцами, но не имели права вести переговоры.

Комиссия встречалась с ведущими лидерами повстанческих движений, однако это были не официальные переговоры, а скорее консультации. Комиссия анализировала предварительные соглашения между повстанческими группами и правительственными эмиссарами, проводила пробные переговоры, выдавала охранные свидетельства и рекомендовала президенту, какими могут быть следующие шаги. Например, когда MNLF отказался участвовать в переговорах на территории страны, NUC предложила компромиссную стратегию проведения встреч поочередно в нескольких странах, включая Филиппины. Комиссия также внесла улучшения в президентские меры построения доверия - например, в программу амнистии - и контролировала их выполнение. NUC вела свою работу без особой огласки, но регулярно публиковала пресс-релизы и доклады, в которых информировала общественность о ходе мирного процесса.

Комиссия создала рабочую схему, которая превзошла все ожидания критиков президентского курса. Целью ее было формирование общественной идеи, которая легла бы в основу разработки программы нового общественного договора во имя справедливости, равноправия, гуманизма и плюрализма. Она стремилась способствовать «принципиальному и мирному урегулированию вооруженных конфликтов, без обвинений и капитуляции, но с уважением человеческого достоинства всех участников». Из всей деятельности комиссии наиболее широко освещались публичные консультации, проведенные ею с ноября 1992 по март 1993 г. с целью расширения участия общества в формировании национальной мирной программы.

Консультации NUC должны были обсудить следующие вопросы: (1) причины, лежащие, по мнению участников, в основе вооруженных конфликтов; (2) их предложения о том, как правительство и повстанцы могут прекратить конфликт; (3) вопросы, относящиеся, по их мнению, к мирному процессу; (4) конкретные программы, реформы и структуры, способные реализовать предложенные меры и способствовать миру; (5) что может сделать данная группа для содействия миру. NUC выделила двенадцать основных вопросов, имеющих отношение к мирному процессу: избирательная реформа; права человека; политические партии; роспуск частных армий; отправление правосудия; защита окружающей среды; социально-экономические реформы; автономия и культурная целостность; помощь жертвам вооруженных конфликтов; экономические компоненты национального объединения; расформирование войск и ликвидация вооружений; амнистия. Участников попросили указать, какие еще темы должны быть включены в мирную программу.

Чтобы придать консультациям общенациональный масштаб, они были организованы как серия встреч на трех уровнях: на уровне провинции, региональном и национальном. NUC выпустила «Методическое пособие по проведению публичных консультаций», а на ее Секретариат была возложена ответственность за организацию национальных и региональных консультаций. Секретариату помогала Консультативная группа в составе представителей NCCP, Филиппинской конференции католических епископов (CBCP), Департамента по делам местного самоуправления и Национального координационного совета местного управления. Секретариат NUC и Консультативная группа разработали план проведения консультаций, по представлению NCCP и CBCP назначили по два человека в каждую Региональную группу проведения консультаций (RCG) и наблюдали за ходом консультаций в провинциях. В свою очередь Региональные группы направили по три человека в каждую из своих провинций. Провинциальные группы по проведению консультаций должны были состоять как минимум из четырех человек, включая губернатора, представителя НПО, представителя народной организации, а также религиозного лидера. Провинции могли увеличить состав групп для охвата большего числа секторов и разных религиозных организаций.

NUC провела консультации с национальными объединениями, включая крупные межсекторальные коалиции, такие как Национальная мирная конференция и Народный конгресс. Эти объединения отвечали за проведение подготовки к консультациям среди членов своих сетей и за представление Секретариату NUC предложений и документов перед консультациями. В свою очередь региональные и провинциальные группы организовывали встречи на своих уровнях, собирали и объединяли полученные предложения. При проведении консультаций на уровне провинции допускалась большая гибкость, поскольку местные условия сильно различались. Каждая PCG разрабатывала собственный механизм подготовки к консультациям - некоторые проводили предварительные консультации на уровне муниципалитета, другие созывали встречи по секторам. Эти предварительные мероприятия служили основой для провинциальных консультаций, участники которых выдвигали по десять представителей на региональные консультации.

Региональные группы организовывали консультации на уровне региона с участием NUC. Представители провинций делали свои сообщения, за которыми следовала открытая дискуссия. Затем участники разделялись на рабочие группы и заполняли таблицы, на основе которых затем составлялся региональный доклад. Всего было проведено 71 провинциальная и 14 региональных консультаций, охвативших почти все провинции, включая населенный мусульманами остров Минданао.

NUC выделила 24 сектора, представители которых должны были участвовать в консультациях наряду с представителями местной и центральной власти, судьями, полицией и вооруженными силами. В их число вошли: женские организации, защитники прав детей, народные организации, кооперативы, организации людей с ограниченными возможностями, организации педагогов и научных работников, профессиональные ассоциации, фермеры, рыбаки, культурные общины коренных народов, городская беднота, СМИ, профсоюзы, бизнес, религиозные группы, НПО социального развития, политически ориентированные организации, однопрофильные группы и группы бывших повстанцев. В районах Минданао, где проживает большое число мусульман, к участию были также приглашены представители мусульманских общественных, политических и административных структур. Кроме того, RCG наряду с полицией и вооруженными силами были уполномочены выдавать охранные свидетельства комбатантам, которые хотели участвовать в региональных консультациях.

Религиозные и другие общественные лидеры и организации играли ведущую роль в созданных консультативных структурах. Это означает, что и практически, и символически эти консультации возглавляло гражданское общество, а не правительство; это происходило как на местном, так и на региональном уровнях.

В июле 1993 г. NUC представила свой доклад. В нем было сказано, что конфликты в стране вызваны вопиющей бедностью и неравенством, и был сделан вывод о том, что для достижения справедливого и прочного мира необходимо одновременно работать по крайней мере по шести направлениям. Первое - это проведение социальных, экономических и политических реформ для преодоления причин вооруженных столкновений и общественного недовольства. Второй путь – это построение консенсуса и содействие миру путем постоянных консультаций с общественностью на национальном и местном уровне. Третий путь - это мирные переговоры с вооруженными группами. Четвертый путь – национальное примирение, интеграция бывших комбатантов в общество и реабилитация пострадавших от конфликта. Пятый путь - это управление конфликтом и защита мирных граждан. Шестой путь – это создание, поддержание и дальнейшее развитие позитивных условий для мира. NUC также сформулировала рекомендации по целому ряду конкретных мер, к выполнению которых правительство могло приступить сразу же, чтобы частично решить проблемы, лежащие в основе конфликта. Этот документ фактически придавал легитимность давно звучащим требованиям общественных движений и прогрессивных организаций гражданского общества - требованиям всесторонних реформ для преодоления структурного неравенства и достижения прочного мира. Президент Рамос принял рекомендации NUC и положил их в основу своей мирной стратегии.

В сентябре того же года было создано Управление советника президента по мирному процессу (OPAPP), которому были переданы консультативные и координационные функции NUC, поскольку официальный срок ее работы закончился в июне 1993 г. Совместно с соответствующими государственными органами OPAPP обеспечивало выполнение практических рекомендаций Комиссии. Кроме того, для переговоров с CPP-NDF-NPA, группами Моро и военными мятежниками были созданы Правительственные комиссии по мирным переговорам. Благодаря деятельности NUC стороны получили положительный импульс и уверенность в успехе, что наряду с другими национальными и международными факторами сыграло большую роль в переговорах. Правительство подписало мирные соглашения с военными мятежниками в 1995 г. и с MNLF в 1996 г. В 1997 г. было подписано соглашение о прекращении огня с Исламским фронтом освобождения Моро. Официальные переговоры с Национально-демократическим фронтом начались в 1995, а в 1998 г. незадолго до окончания срока президентства Рамоса стороны подписали соглашение, которое так и осталось невыполненным.

Процесс и результаты консультаций NUC столкнулись и с критической реакцией. Некоторые группы левого толка предпочли в них не участвовать. На острове Западный Негрос был организован пикет около здания, в котором проходили консультации. Даже после завершения работы NUC организации, близкие к Национально-демократическому фронту, продолжали выступать с заявлениями и публиковать статьи, в которых по-прежнему выражали недоверие к мирным инициативам администрации президента Рамоса и даже возражали против амнистии и реинтеграции, поскольку эти меры ослабляли вооруженную борьбу. Исламские сторонники независимости по-прежнему слышали от президента бескомпромиссные заявления о сувернитете и территориальной целостности. Некоторые сомневались в том, что процесс и результаты консультаций отвечают их первоочередным потребностям. Кроме того, отдельные представители местной администрации были недовольны тем, что ведущую роль в процессе консультаций играли организации гражданского общества. В декабре 1992 г. NUC должна была издать меморандум с требованием включить в провинциальные группы мэров городов, но этого не произошло. Исполнительный директор Секретариата NUC впоследствии выразила мнение, что поскольку некоторые представители местной власти не чувствовали своей причастности к консультациям, они не очень стремились выполнять соответствующие рекомендации.

Не всем понравилась и процедура консультаций - высказывалось мнение, что их многоуровневая структура привела к утомительному повторению жалоб и требований, уже звучавших ранее. Иногда дискуссии отклонялись от темы и участники поднимали посторонние вопросы - например, о порнографии или семейных ценностях. NUC признала, что в консультациях не применялся строго научный подход, а значит результаты консультаций могли получиться не совсем объективными. Один ученый высказал предположение, что перечень вопросов для включения в национальную мирную программу следовало оставить открытым. NUC также отметила, что качество ответов варьировалось; на него повлияли такие факторы, как ограниченность времени, материальные трудности, уровень общественной организации в провинции или регионе и уровень осведомленности населения.

Несмотря на эти отрицательные отзывы, известность NUC и ее активная деятельность на национальном уровне помогли повысить осведомленность общества и мобилизовать активную поддержку мирного процесса. Политические переговоры вновь встали на верный путь. Широкомасштабный процесс консультаций способствовал появлению национальной сети координаторов и инициаторов мирных процессов, а также миротворческих групп. Эта сеть и сейчас продолжает участвовать как в правительственных консультациях, так и в неправительственных программах и кампаниях.

На сегодняшний день «Шесть путей к миру» остаются основой мирного процесса на Филиппинах. Однако практика последующих администраций Джозефа Эстрады и Глории Арройро показала, что голоса OPAPP и защитников мира будут услышаны только в том случае, если президент захочет к ним прислушаться. OPAPP приходится противостоять влиянию на правительство военного истеблишмента, воспитанного на идеологии «холодной войны», и корпоративных интересов, которым не нужны структурные реформы, рекомендованные NUC как необходимый элемент построения мира. Эти рекомендации оказались наиболее трудными для выполнения.

Работа NUC также способствовала институционализации публичных консультаций как стандартного компонента управления. Вдохновленные успехом NUC, правительственные структуры и организации гражданского общества проводят консультации (или «саммиты») для обсуждения таких проблем, как экономическое развитие, бедность и преступность. Консультации, предполагающие непосредственный диалог с правительством, служат стимулом к достижению конкретных результатов. Но одних консультаций недостаточно. Если они проводятся снова и снова, но не дают реального выхода, у участников вырабатывается циничное отношение к этому процессу и они не верят в искренность намерений организаторов, что в свою очередь сводит к нулю пользу такого механизма достижения консенсуса. Чтобы этого не происходило, консультации должны восприниматься не как повторение пройденного, а как постоянное накопление знаний и опыта, когда новое опирается на прошлые достижения. Правительство и общество должны последовательно претворять в жизнь предложенные в ходе этого процесса реформы - только так, шаг за шагом, можно построить устойчивый мир.