Заседание CODESA во Всемирном торговом центре, Кемптон Парк, ноябрь 2003 г. Источник: Henner Frankenfeld/PictureNET Конституционные переговоры в ЮАР – многопартийный процесс Кэтрин Барнс и Элдред де Клерк (2002) "...Поэтому очень важно, вынося на суд соотечественников наше виденье будущего страны, делать это со всей прямотой, зная, что народ хочет участвовать в этом процессе и откликнется на него, поскольку в конечном счете принятие конституции не должно быть монополией 490 членов Ассамблеи. Люди должны чувствовать, что это их конституция - конституция, которую они знают и которая принадлежит им. Поэтому мы должны составить такую конституцию, которая будет в полной мере легитимна, конституцию, которая будет выражать чаяния нашего народа». В переговорах о политическом будущем Южной Африки приняли участие самые разные политические партии Южной Африки, в том числе и те, которые опирались на широкую членскую базу и многочисленные дочерние организации гражданского общества. Итогом этих переговоров стало принятие новой Конституции. Несмотря на периодические протесты со стороны партии Инката (IFP), южноафриканские лидеры решили сами разработать и осуществить переговорный процесс, не прибегая к помощи международных посредников. Лидеры двух самых влиятельных партий - Африканского национального конгресса (АНК) и правящей Национальной партии (НП) – выступили инициаторами процесса переговоров, а также сыграли основную роль в разработке его структуры и планировании конкретных результатов. На протяжении всего длительного переходного периода вместе с другими партиями они участвовали в многочисленных двусторонних переговорах, чтобы урегулировать разногласия или создать альянсы для продвижения общих целей. При этом главный процесс проходил в рамках официально созданных многопартийных переговорных площадок, которые позволяли небольшим политическим группам также выразить свою точку зрения и принять участие в подготовке соглашений. Постепенно эти форумы становились все более открытыми для СМИ, а значит, и для общества. Многие политические партии использовали свои членские структуры, чтобы консультироваться с электоратом по ключевым вопросам и заручиться широкой общественной поддержкой, тем самым косвенно вовлекая граждан в процесс переговоров и создавая основу для более представительной демократии. Вопрос о принципах и структуре переговорного процесса вызвал не меньше споров, чем сам предмет переговоров. АНК стремился к созданию унитарного государства, которое было бы мощным инструментом, способным изменить сформированный апартеидом режим и защитить права граждан от незаконного вмешательства властей. С самого начала АНК потребовал избрания конституционной ассамблеи для составления проекта новой конституции. Был выдвинут аргумент, что построить демократическое государство можно лишь на прочной демократической основе; народ через своих избранных представителей должен составить собственную конституцию. НП и мелкие партии, представляющие группы электората, которые находились в меньшинстве, опасались, что выбранная ассамблея проигнорирует цель переговоров и приведет к правлению большинства без каких-либо конституционных гарантий участия меньшинства в принятии политических решений. Они предложили вариант многопартийного форума, где все политические партии, независимо от размеров электората, договорились бы о новой конституции, которая затем была бы вынесена на всенародный референдум. Этот спор в итоге решили таким образом, что вначале была проведена многопартийная конституционная конференция, где все партии, независимо от размеров, участвовали на равной основе в разработке конституционных принципов и структуры переходного правительства. Затем народом были избраны партии, которые вошли в состав коалиционного переходного правительства, и делегаты Конституционной ассамблеи. Была созвана многопартийная конференция под названием « Конвенция за демократическую Южную Африку» (CODESA), а после закрытия этого форума начался процесс под названием «Многосторонние переговоры» (MPNP). Эти официально учрежденные механизмы постепенно становились все более открытыми общественному контролю, создав прецедент выработки конституции на основе прозрачности и с участием общественности. Это помогло обеспечить публичную легитимность процессу создания государства, которое позднее стало известно под названием «новая Южная Африка».CODESA: первые попытки договориться о переходном периоде В конце ноября 1991 г., после многократных отсрочек, была проведена Всепартийная подготовительная встреча с участием большинства политических партий и правительств бантустанов для планирования структуры и методов работы CODESA. Важно, что все делегаты согласились на процедуру «достаточного консенсуса»: конвенция должна стремиться к достижению полного согласия, но если это окажется невозможным, председательствующий решит, достигнут ли достаточный уровень консенсуса для продолжения переговоров. Поскольку участие партий в конвенции не зависело от поддержки их электората, включая даже партии с небольшой членской базой, было определено, что необходимым условием для принятия решения является согласие правительства и АНК. При этом договоренность только между АНК и правительством считалась для решения недостаточной. Хотя этот принцип не устраивал, в частности, партию Инката - да и другие стороны в ходе переговоров не раз выступали против его применения в отдельных конкретных случаях - тем не менее он позволил умеренным партиям, настроенным на достижение договоренности, не оказаться заложниками радикалов. 20 декабря 1991 г. 238 делегатов из 19 участвующих партий и почти 1000 международных наблюдателей собрались на первое пленарное заседание CODESA I. Хотя большинство политических групп приняли участие в конвенции, Консервативная партия (CP) правого толка, а также AZAPO и Панафриканский конгресс (PAC) левой ориентации решили бойкотировать переговоры. Женщины составили лишь около 5% делегатов. Возмущенная этим фактом, ветеран парламентской деятельности Хелен Сузман указала на дисбаланс, подчеркнув аналогию между гендерной дискриминацией и расизмом. После этого большинство сторон постарались обеспечить большее гендерное равновесие на переговорах. Пленарное заседание по сути было торжественной церемонией, ознаменовавшей готовность участников достичь договоренности. Делегаты приняли Декларацию о намерениях, призванную обозначить путь к созданию «единого государства без расовой и гендерной дискриминации» под защитой Билля о правах, с многопартийной демократией на основе всеобщего голосования и избирательной системы с пропорциональным представительством. Участники также договорились о том, что CODESA станет постоянно действующим органом переговорного процесса.Структура управления и порядок работы CODESA На первом пленарном заседании были сформированы пять рабочих групп для обсуждения основных вопросов и Управляющий комитет для наблюдения за процессом работы; также было решено, что второе пленарное заседание состоится в марте 1992 г. Управляющий комитет отвечал за общее политическое руководство переговорами. В него входило по одному делегату и одному консультанту от каждой стороны. В помощь его работе был учрежден Секретариат и Комитет оперативного руководства, аппарат которых работал при поддержке Департамента конституционного развития и Консультативного бизнес-движения. Управляющий комитет создал несколько подкомитетов для обсуждения важных вопросов по существу. Первый подкомитет занимался вопросами представительства вождей традиционных общин и других претендентов на участие в переговорах. Вождям общин в итоге выделили особое, хотя и не равное, место на переговорах в рамках четырех делегаций от провинций. Каждая партия могла назначить в каждую из рабочих групп по два делегата и по два консультанта. Были созданы рабочие группы по пяти темам: (1) создание благоприятного климата для свободной политической деятельности; (2) конституционные принципы; (3) структуры переходного периода; (4) будущее «независимых бантустанов»; (5) график и организация практического осуществления перехода. Рабочие группы заседали два дня в неделю, а остальные три дня заседал Парламент. В каждой группе был координационный комитет, который следил за соблюдением повестки дня и программы работы. Группы готовили промежуточные отчеты и подавали их в Управляющий комитет, который в свою очередь представлял согласованные предложения на одобрение и ратификацию пленарного заседания CODESA. CODESA стала важнейшим политическим форумом и помогла установить коллегиальные рабочие отношения между участниками переговоров. Хотя граждан страны призывали подавать в рабочие группы свои предложения по конституционным принципам, в рамках CODESA практически не было попыток разъяснить населению работу форума или выявить точку зрения важных социальных групп на существенные вопросы - разработкой и согласованием вариантов занимались в основном делегаты и их советники. Впоследствии некоторые члены CODESA критиковали конвенцию за отсутствие прозрачности, а лидер Южноафриканской компартии Джо Слово как-то заметил, что для простых граждан работа конвенции была «мистической кабалой». Впрочем, начавшиеся было попытки предоставить прессе доступ на переговоры были прерваны внезапным прекращением переговорного процесса. В ретроспективе также стало очевидно, что организация работы, при которой предложения по существенным вопросам формировались в рабочих группах, мешала созданию комплексных «пакетов» предложений, объединяющих целый ряд вопросов. Кроме того, неравномерная работа групп – более успешная в одних, менее успешная в других – тормозила весь процесс, тем более что не было предусмотрено механизмов выхода из тупиковых ситуаций.
Прекращение переговорного процесса в рамках CODESA К марту 1992 г. деятельность рабочих групп затормозилась. В условиях острой критики со стороны консерваторов, недовольных тем, что НП не представляла взгляды белого населения, Президент Де Клерк пошел на рискованный шаг - созвал референдум с целью заручиться поддержкой белого электората. НП одержала безусловную победу, доказавшую, что большинство белых южноафриканцев поддерживают переговоры. Укрепив таким образом свои позиции, НП возобновила переговорный процесс с твердым намерением не уступать настойчивым требованиям АНК по созданию в ближайшем будущем переходного правительства. Чтобы подтолкнуть участников рабочих групп к скорейшему согласованию вопросов, Управляющий комитет назначил на 15-16 мая второе пленарное заседание, призванное ратифицировать соглашения и перейти к следующему этапу. Однако к началу апреля процесс зашел в тупик: сторонам не удалось договориться о системе переходного управления и о принципах создания политической структуры нового государства. Они согласовали принципиальную схему промежуточного правительства и планы созыва ассамблеи для составления конституции переходного периода, но не смогли договориться о том, какой процент голосов нужен для принятия конституции, и о роли вновь создаваемой второй палаты парламента. НП нужна была система, которая дала бы партии фактическое право вето и возможность сохранить свою политическую власть, в то время как АНК опасался, что страна будет вынуждена жить по конституции переходного периода неопределенно долгий срок. За день до открытия второго пленарного заседания Рабочие группы 1, 3 и 5 уже достигли договоренностей, но Рабочая группа 2, занимавшаяся конституционными принципами, так и не продвинулась вперед. НП выдвинула новое предложение, а АНК провел совещание с 85 профсоюзными, политическими, религиозными и студенческими организациями Массового демократического движения для окончательного формирования своей позиции. Однако на двухдневном пленарном заседании CODESA II под объективами телекамер и пристальным вниманием прессы резко возросла напряженность между участниками переговоров. Заседания снова и снова откладывались в надежде, что Рабочей группе 2 все же удастся выйти из тупика, однако этого не произошло, и стороны решили через некоторое время созвать еще одно пленарное заседание. Многие наблюдатели считали, что отказ НП пойти на компромисс был следствием переоценки ими своего влияния после мартовского референдума. После срыва CODESA II АНК решил продемонстрировать свою власть серией массовых акций - забастовок и уличных демонстраций - с целью заставить существующее правительство согласиться на формирование правительственных структур переходного периода. Это решение было принято вопреки опасениям, что массовые акции снова выплеснутся в политическое насилие. В середине июня в Биопатонге – бастионе АНК – были убиты 49 человек. На этот раз Нельсон Мандела обвинил в случившемся лично президента Де Клерка и приостановил все переговоры - как двусторонние с правительством, так и многосторонние в рамках CODESA. Деловые круги и международное сообщество немедленно выразили озабоченность происходящим. В течение последующих недель предпринимались попытки привлечь международных посредников. В середине июля Совет безопасности ООН провел беспрецедентные двухдневные дебаты по Южной Африке, результатом которых было назначение Специального представителя Генерального секретаря ООН Сайруса Вэнса для расследования инцидента и составления рекомендаций по возобновлению переговоров. Это привело к созданию наблюдательной миссии ООН в составе 50 человек и к оказанию поддержки структурам Национального мирного соглашения (НМС). Структуры НМС были единственным многопартийным форумом, продолжившим свою работу в этот период. Благодаря им была обеспечена возможность дальшейшего взаимодействия между представителями разных сторон в отсутствие других каналов общения, что во многом способствовало стабилизации политической ситуации.Многосторонние переговоры После срыва CODESA Де Клерк и Мандела обменялись меморандумами, и НП значительно смягчила свои требования. К августу 1992 г. АНК согласился установить «двусторонний канал» для поддержания диалога и назначил Сирила Рамафоза вести переговоры с представителем НП Рольфом Мейером. Им удалось значительно продвинуться вперед, и 26 сентября Мандела и Де Клерк провели саммит для подписания «Соглашения о взаимопонимании». Они договорились о принципах работы переходного правительства на национальном и региональном уровнях на основе временной конституции. Они также согласовали схему выборной ассамблеи, которая должна была служить временным парламентом и написать новую конституцию на основе принципов, сформулированных на проведенных ранее многопартийных переговорах. Кроме того, они договорились о том, что в дальнейшем для повышения эффективности переговоров АНК и НП будут вначале достигать двусторонней договоренности и лишь после этого созывать многосторонние переговоры - по сути, всем остальным предлагалось либо участвовать в переговорном процессе, либо остаться за бортом. Эта договоренность вызвала возмущение у большинства правых партий и побудила партию Инката и КП объединиться с несколькими правительствами бантустанов и партиями африканеров, сформировав «Группу заинтересованных южноафриканцев» - COSAG. Они осудили принципиальные положения достигнутого соглашения и потребовали его аннулировать. В течение следующих нескольких месяцев Бутелези грозил выйти из процесса, но этот шаг был встречен интенсивным дипломатическим давлением, которое подчеркнуло его изоляцию. Соглашение также обнажило разногласия внутри НП и АНК как по тактическим вопросам, так и по существенным принципам. В итоге взяла верх та часть руководства НП, которая выступала за переговоры. АНК посовещался с организациями, входившими в его состав, и в результате занял на переговорах конструктивную позицию, поддержав временное коалиционное правление в течение переходного периода. Тем самым АНК решительно отошел от максималистской стратегии «нулевого итога», предполагавшей немедленное устранение НП как политической силы. В конце года команды АНК и НП в течение нескольких дней заседали в уединенном охотничьем домике, и эта атмосфера способствовала как разработке политических решений, так и укреплению личных контактов. На другой подобной встрече в январе и затем на двусторонних встречах была сформулирована совместная переговорная позиция, которая легла в основу участия двух сил как единого блока в предстоящем многостороннем форуме. Члены COSAG начали понимать, что если они не примут участия в таком форуме, то будут практически лишены возможности повлиять на его результат. В январе 1993 г. они согласились возобновить многопартийные переговоры, но при этом хотели иметь право голоса при создании нового переговорного форума - даже несмотря на то, что условия его проведения во многом предопределили АНК и НП. В начале марта была проведена конференция по планированию переговоров, на которой политические партии смогли внести изменения в структуру переговорного процесса, обсудить имевшиеся у них возражения по поводу организации CODESA и исправить недостатки. Было решено, что соглашения, достигнутые на прошлых переговорах, не считаются обязательными для сторон, но будут приняты во внимание. Стороны не хотели вновь использовать название CODESA, а о новом договориться не смогли, и 1 апреля 1993 г. во Всемирном торговом центре началось заседание, которое впоследствии получило название Многосторонних переговоров (MPNP). В них приняли участие 26 сторон, включая политические группы, представителей национального правительства и бантустанов, а также вождей традиционных общин. Впервые в переговорах участвовали PAC, CP и Volksunie - от участия отказались лишь крайне левая AZAPO и несколько экстремистских партий африканеров.Структуры и методы работы MPNP В структуре MPNP было несколько нововведений по сравнению с прошлыми переговорами. Высшим органом, принимающим решения, был Пленум в составе 208 представителей 26 партий, действующий по принципу парламентских заседаний. При этом основная работа велась в Переговорном сов& | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
