Великий общенациональный диалог и консультации Осло: формирование мирной программы

Энрике Альварес –основатель Ассамблеи гражданского общества, представитель секции исследований. Член Сопроводительной комиссии с октября 1997 г. по январь 2001 г. В настоящее время работает директором научно-исследовательского института «Incidencia Democratica».

В конце 1980 гг. граждане Гватемалы, представлявшие широкий спектр интересов и мнений в обществе , собрались на нескольких форумах, чтобы обсудить причины войны и определить стратегии перехода к миру. Хотя эти встречи не привели к окончательному урегулированию конфликта, они мобилизовали общество для участия в мирном процессе, наметили перечень проблем, требующих решения для успеха переговоров об окончании войны, а также помогли заручиться общественной поддержкой переговорному процессу между правительством и ГНРЕ. Великий общенациональный диалог и серия встреч представителей разных секторов гражданского общества с ГНРЕ, известных под названием «консультаций Осло», сыграли решающую роль в подготовке к мирным переговорам в Гватемале и заложили основу для последующего участия гражданского общества в работе над мирными соглашениями.

В августе 1987 г. президенты центральноамериканских стран на встрече «Эскипулас II» договорились о «Процедуре установления прочного и длительного мира в Центральной Америке», куда вошли положения о прекращении поддержки незаконных вооруженных формирований; прекращении огня и объявлении амнистии повстанческим группам; об общенациональном диалоге для перехода к миру и демократии и о Комиссии национального примирения (КНП) для контроля за выполнением соглашений. В сентябре и октябре правительство нового президента Серезо приступило к выполнению соглашений. Впервые правительство вступило в прямые переговоры с ГНРЕ в Мадриде, но эта встреча не дала результатов. Правительство и военные настаивали на том, что диалог может состояться только тогда, когда вооруженные группировки сложат оружие. Представители ГНРЕ отказывались выполнять эти требования и призывали к проведению чистки в армии и созданию демилитаризованных зон в качестве предварительного условия переговоров.

Серезо также создал гватемальскую КНП. В нее вошли два представителя правительства, включая вице-президента; по два представителя от одиннадцати ведущих политических партий, включая бывшего президента Хорхе Серрано; двое выдающихся граждан страны и епископ Родольфо Кезада Торуньо от Гватемальской епископальной конференции. Епископ Кезада стал председателем КНП.

1 марта 1989 г. КНП официально объявила о начале ВОД с участием представителей различных политических, социальных и экономических секторов гватемальского общества. Целью диалога был поиск и достижение консенсуса по главным проблемам, препятствующим установлению мира. В отличие от других, более поздних механизмов, ВОД не был организован как диалог по секторам, поскольку сами сектора как таковые еще не были сформированы. При этом социальный состав участников был разнородным - 84 делегата представляли 47 организаций. В диалоге участвовали делегации от правительства, политических партий, организаций СМИ, церквей, беженцев, кооперативов, Единства общественных и профсоюзных акций, Совета профсоюзов, Гватемальской комиссии по правам человека, Университетской студенческой ассоциации, Движения солидарности работников и владельцев предприятий, Федерации малых предпринимателей и производителей продукции, Федерации образования и Национального университета г. Сан-Карлос.

Несколько важных секторов не принимали участия в диалоге. Правительство отказалось допустить к участию организацию ГНРЕ, пока та не разоружится, хотя епископ Кезада согласился официально зачитать документы ГНРЕ на сессии ВОД. Доселе находившейся в изгнании политической оппозиции, связанной с ГНРЕ, позволили участвовать лишь частично - ее представители могли выражать свое мнение, но не участвовали в голосовании. На другом конце политического спектра ВОД бойкотировали военные и несколько правых политических партий, а также Координационный комитет фермерских, коммерческих и финансовых объединений (CACIF) и Национальный союз владельцев ферм и ранчо (UNAGRO), которые представляли интересы крупного бизнеса и землевладельцев. Они заявили, что ВОД не является представительной структурой и может стать объектом манипулирования. Другие были озабочены тем, что отказ допустить к переговорам ГНРЕ и его политических союзников означал, что ВОД был лишь "косметическим диалогом" с ограниченным кругом обсуждаемых вопросов и участников. Они видели в нем лишь попытку придать легитимность христианско-демократическому правительству президента Серезо и его политике “активного нейтралитета”, призванную положить конец международной изоляции Гватемалы. Кроме того, характерно, что в диалоге не были представлены ни женские организации, ни майя - отчасти потому, что из-за исторически сложившейся дискриминации их мнение и созданные ими организации не признавались власть предержащими.

Участники определили круг вопросов для обсуждения. Из первоначально предложенного длинного перечня были выбраны пятнадцать тем, сгруппированых по четырем направлениям: (1) поддержка и укрепление демократической системы; (2) организация и участие граждан; (3) качество жизни и (4) экономическая политика. Представители участвующих организаций выдвигали свои предложения по вопросам, которые считали приоритетными; затем эти вопросы обсуждались на пленарном заседании делегатами от всех участвующих организаций. Епископ Кезада вел заседания от имени поддерживающей его КНП.

Предполагалось проведение официального открытия и заключительного пленарного заседания, дата которого не была заранее установлена. Сам диалог должен был проходить в рамках пятнадцати рабочих комиссий, каждой из которых было поручено заниматься конкретным вопросом и готовить письменные предложения. После пленарного заседания, на котором диалог был официально объявлен открытым, дальнейший его ход затормозился. К концу апреля не действовала ни одна из рабочих комиссий, а несколько участвующих групп даже не назначили представителей. Но постепенно участники организовались и начали представлять на обсуждение свои документы.

Разнообразные темы, обсуждавшиеся в рамках ВОД, отражали широкий спектр интересов и предлагаемых стратегий окончания войны. Общей темой, сформировавшейся в ходе дискуссий, была озабоченность продолжающейся милитаризацией страны, несмотря на приход к власти гражданского правительства. Впервые за много десятилетий публично обсуждались структурные проблемы Гватемалы, что было чревато серьезной угрозой безопасности. Из-за отсутствия гарантий личной неприкосновенности диалог не мог быть полностью открытым. Епископ Кезада старался уменьшить эту угрозу путем приватных встреч с влиятельными людьми. Но проблема состояла в том, что ни правительство, ни даже военные не контролировали те силы, которые противостояли переменам в стране, - они действовали собственными методами и были твердо намерены добиться своих целей.

Рабочая комиссия по правам человека представила серию предложений, куда входила отмена военизированных "патрулей гражданской обороны" и решение вопроса с землями, принадлежащими гватемальским беженцам. Эти предложения столкнулись с серьезным противодействием. Вскоре многим участникам общественного сектора и оппозиционных групп стали угрожать смертью. Нежелание ВОД обсуждать вопрос о нарушениях прав человека в отношении его собственных делегаций поставило под вопрос эффективность и легитимность диалога. В июне 1989 г. девять студенческих лидеров были задержаны силами безопасности, а один из них - Иван Гонзалес - навсегда исчез. После этого были похищены и подверглись пыткам еще несколько участников ВОД. Из-за обострения ситуации в октябре КНП решила распустить ВОД, работа которого так и не была завершена.

Тем не менее, ВОД привел к целому ряду важных результатов. Впервые причины вооруженного конфликта открыто обсуждались на публичном форуме. Хотя это обсуждение не привело к конкретным результатам, проведенная аналитическая работа сыграла огромную роль, поскольку несколько лет спустя позволила сформировать программу переговоров между ГНРЕ и правительством. Кроме того, было положено начало участию общества в политическом процессе, и переговоры уже не могли быть полностью закрытыми. Требование политического урегулирования перестало быть исключительной заботой сторон, непосредственно участвующих в конфликте; эти стороны начали осознавать, что решение проблемы вооруженного противостояния может быть найдено только при участии гражданского общества. Участие общественности в ВОД привело к тому, что конфликт больше не воспринимался как чисто военный: стала более явной его политическая природа. Это послужило мощным стимулом для ГНРЕ и армии прекратить попытки манипуляции мирным процессом в качестве военной стратегии. Кроме того, сама динамика обсуждения и согласования предложений сыграла весьма значительную роль, учитывая авторитарные политические традиции Гватемалы. ВОД послужил стимулом для развития демократической культуры. Проблемы безопасности, которые мешали работе ВОД и в итоге привели к его закрытию, были впоследствии решены с принятием соглашения 1994 г. о правах человека, которым предусматривалось присутствие в стране миссии ООН. Это помогло уменьшить опасность нападений и способствовало созданию условий для участия гражданского общества в миротворческом процессе.

Несмотря на новое понимание роли гражданского общества в мирном процессе, в конце 1980-х переговоры между правительством и ГНРЕ практически не сдвинулись с мертвой точки - каждая из сторон продолжала настаивать на своих предварительных условиях. При этом отсутствие движения вперед плохо влияло на международный имидж Гватемалы. В начале 1990-х, в свете приближающихся выборов, президент Серезо выразил готовность предпринять попытку переговоров без предварительных условий. В феврале он назначил епископа Кезада на вновь созданный пост «примирителя».

Первый серьезный прорыв произошел в марте 1990 г. во время тайной встречи в Осло (Норвегия) под председательством Пола Уи, помощника Генерального секретаря Всемирной лютеранской федерации. В течение многих лет Уи искал возможность убедить военное командование Гватемалы и лидеров ГНРЕ вступить в переговоры. Это в значительной степени способствовало сближению сторон. После нескольких месяцев «челночной дипломатии» делегация ГНРЕ встретилась с делегацией КНП, возглавляемой президентом Хорхе Серрано, в принадлежащем правительству Норвегии замке поблизости от г. Осло; все расходы по проведению встречи были оплачены правительством. Через несколько дней было подписано Соглашение Осло, заложившее основу переговоров, которые продолжались с перерывами на протяжении следующих шести лет.

Соглашение Осло исходило из предпосылки, что мир может наступить только после установления в стране стабильной демократической системы при широком участии общественности. Главным положением соглашения предусматривался диалог между ГНРЕ и различными секторами гватемальского общества. С конца мая до конца октября 1990 г. в исполнение этого положения КНП были организованы за пределами Гватемалы пять встреч по несколько дней каждая, которые получили название «консультаций Осло».

Процесс консультаций был задуман как серия совещаний с секторами - в основе этого лежали как политические, так и практические причины. КНП признавала, что не имеет смысла приглашать все сектора на одну встречу. Например, и военные, и ГНРЕ - по разным причинам - хотели, чтобы в консультациях участвовал бизнес-сектор, однако общественные организации не испытывали к нему доверия. Организаторы решили, что для обсуждения сложных проблем, стоящих перед страной, совещания должны проводиться в небольшом составе. КНП также хотела воспользоваться преимуществами работы по секторам, начатой ВОД. Епископ Кезада председательствовал на всех консультациях и следил за тем, чтобы они проводились в открытой и уважительной атмосфере. Генеральный секретарь ООН также направил своего личного представителя наблюдать за ходом встреч. Повестка дня встреч была открытой в расчете на то, что представители каждого сектора выразят свою точку зрения и предложат стратегии прекращения вооруженного конфликта.

Встречи проводились за пределами Гватемалы еще и потому, что ГНРЕ была по-прежнему запрещена, а также поскольку КНП понимала, что встречи внутри страны будут объектом наблюдений военной разведки, что сделает невозможным открытый диалог. Правительство принимающей страны оплачивало большую часть расходов и обеспечивало организацию встречи. Первоначальные планы провести встречу в США были отменены, поскольку нескольким командирам ГНРЕ отказали в визе; это совещание решили перенести в Канаду.

Первая встреча состоялась в г. Эль-Эскориал (Испания) с участием делегации десяти политических партий. В совместной декларации ГНРЕ обещало не вмешиваться в ход выборов, а партии согласились поддержать Национальную конституционную ассамблею. Таким образом, складывалось впечатление, что ГНРЕ готовится перейти к конституционным методам ведения политики. Вторая встреча прошла в Оттаве (Канада) с участием бизнес-сектора, представленного CACIF, - раньше такой диалог показался бы просто немыслимым. Хотя совместное заявление принято не было, впоследствии ГНРЕ и CACIF, независимо друг от друга, опубликовали коммюнике, в которых выразили готовность к дальнейшим переговорам и признали добрую волю другой стороны в стремлении к миру. Третья встреча с религиозными группами состоялась в Кито (Эквадор). В совместной декларации подчеркивалась необходимость национального согласия и уважения прав человека. На четвертой встрече в г. Метепек (Мексика) присутствовали представители профсоюзов и общественных организаций. В совместной декларации говорилось, что мир должен быть основан на преодолении структурного неравенства, лежащего в основе конфликта. Последняя встреча прошла в Атликско (Мексика) с участием представителей научных организаций, малого бизнеса, кооперативов и профессиональных ассоциаций. В совместной декларации участники выразили одобрение Соглашения Осло и процесса консультаций и обратились с просьбой к КНП организовать подобный диалог между секторами и правительством. Кроме того, общественные организации попросили правительство и ГНРЕ начать диалог, который положил бы конец войне и способствовал решению вызвавших ее проблем; ГНРЕ в свою очередь признало необходимость участия этих групп в миротворчестве и попросило продолжить эту работу.

За исключением встречи с CACIF в Оттаве, в результате всех совещаний были приняты декларации с призывом к сторонам как можно скорее начать прямые переговоры. В декларациях было подчеркнуто, что все сектора общества должны принять участие в формировании институциональных и конституционных реформ, и было заявлено о необходимости решать проблемы прав человека, социальной несправедливости и проблемы развития. Консультации Осло усилили тенденцию, начало которой положил Великий общенациональный диалог. В результате был создан такой политический форум, на котором могли обсуждаться точки зрения на важные социальные вопросы; в обществе сформировался спрос на то, чтобы эти вопросы были включены в повестку дня переговоров, причем их постановка могла и не совпадать с точкой зрения главных сторон конфликта. Одним из прямых результатов было предложение ГНРЕ о том, чтобы на переговорах отдельно обсуждались существенные темы (такие, как реформа государственного управления и изменения социально-экономической структуры) и рабочие вопросы (такие, как прекращение огня или демобилизация).

Консультации Осло привели к значительным изменениям в политической динамике мирного процесса. И армия, и ГНРЕ хотели использовать консультации в своих интересах. Армия - воспринимавшая ГНРЕ в качестве побежденных - первоначально считала, что ГНРЕ стремится найти достойный выход из конфликта и "сохранить лицо". Кроме того военные предполагали, что сектора подвергнут ГНРЕ жесткой критике. Со своей стороны, лидеры ГНРЕ не считали, что они идут на какие-то уступки, соглашаясь участвовать во встречах. Напротив, они видели в этом возможность открыто выразить свое мнение и свои предложения по разрешению конфликта, одновременно вызвав в обществе неприятие агрессивных планов военного командования. Оглядываясь назад, можно сказать, что расчет ГНРЕ был верен. Армия почти сразу же оказалась в политической изоляции. В ответ на это после первой встречи с политическими партиями военные попытались сорвать переговорный процесс, так что вторую встречу с бизнес-сектором чуть не пришлось отменить.

Но к тому моменту процесс уже набрал большие обороты, так что эти попытки не удались.
Косвенным результатом процесса было усиление внутренней организации многих секторов после консультаций Осло. В течение 1991 г. организации – участники встречи в Метепеке - сформировали структуру, позднее получившую название «Координация гражданского сектора» (CSC). Участники встречи в Атликско образовали Гражданскую координацию мира (COCIPAZ). Первая в основном разделяла позиции ГНРЕ, вторая была более независимой. Эти структуры были призваны сыграть важную роль в лоббировании участия гражданского общества в официальных переговорах последующих лет. Однако между некоторыми секторами сохранились серьезные политические разногласия. Они нашли свое отражение в размежевании гражданского общества - профсоюзы и народные организации были ближе к ГНРЕ, а частный сектор - к правительственным силам. Не было предпринято никаких попыток обсудить существующие противоречия; сектора продолжали действовать в изоляции друk