Мирный процесс в Гватемале: контекст, анализ и оценка

Энрике Альварес и Таня Паленсиа Прадо (2002)

Мирные соглашения, подписанные в декабре 1996 г., официально положили конец войне, которая периодически возобновлялась в течение 36 лет. Они содержали около 200 фундаментальных обязательств. Их выполнение должно было существенно изменить структуру гватемальского государства и общества и продвинуть вперед решение вопросов, лежащих, по мнению многих, в основе столь затяжного конфликта. Такое количество пунктов соглашения отчасти было результатом формирования целого ряда механизмов, которые позволили представителям организаций гражданского общества обсуждать проблемы, десятилетиями остававшиеся вне общественного внимания. Путем дискуссий и последующего лоббирования представители гражданского общества помогли сформировать повестку дня переговоров и предложить решения существующих проблем.

Мирный процесс шел рука об руку с движением к демократизации, начавшимся в середине 1980-х; это помогло создать условия для мирного процесса, а также для мобилизации общества на достижение мира. Эти тенденции внутри страны дополнялись международным давлением и участием в мирных процессах международных структур. Но несмотря на большой потенциал мирных соглашений, консолидация процесса оказалось делом весьма непростым. Выполнение соглашений либо затягивалось, либо блокировалось, а необходимые конституционные реформы не прошли национальный референдум. Тем не менее, этот опыт заложил основу перехода к более демократичному обществу. Он дал возможность тем, кто не входил в правящую элиту, впервые выразить свое мнение на политической арене, а также укрепил стремление к большей демократизации и более широкому общественному участию в делах  государства.

Конфликт и война

На территории Гватемалы проживают четыре основных народа, говорящих не менее, чем на 23 языках. Около 60% населения принадлежат к 22 этническим группам майя, которые, наряду с народностями гарифуна и ксинка, на протяжении последних пяти столетий подвергались постоянному  угнетению, в том числе и принудительному труду в середине двадцатого столетия. При этом правящая элита, состоящая из ладино (метисов, потомков испанцев и индейцев, принявших испанский язык и культуру), подавляла другие народы и монополизировала политическую, экономическую и идеологическую власть. Социальное отторжение усугубляется социально-экономической структурой общества.

Большинство населения составляют земледельцы, а 65% плодородных земель принадлежит 2,1% населения, что приводит к глубокому неравенству. Кроме того, из-за самых низких в Латинской Америке налогов у государства не хватает ресурсов ни для организации элементарных социальных служб, ни для поддержки развития. Семьи, традиционно владеющие землей, имеют недопустимо сильное влияние на правящие круги, а армия считает себя гарантом государственной стабильности, призванным защищать существующий общественный порядок и периодически приходящих к власти военных диктаторов. За исключением короткого периода демократии в 1944-1954 гг., которому был положен конец силовым вмешательством при поддержке США, на всем протяжении истории страны до середины 1980-х гг. граждане были практически полностью отстранены от участия в политике. Эти факторы привели к слабости государства, неспособного удовлетворить потребности подавляющей части населения страны.

Военный мятеж начался в рядах вооруженных сил как реакция на контрреволюционный переворот 1954 г. и последовавшие репрессии. В 1960г. группа офицеров подняла восстание, которое было подавлено, а его инициаторы были вынуждены эмигрировать. Впоследствии они объединились с другими группами, включая малочисленную коммунистическую партию, чтобы сформировать левое партизанское движение. В 1970-х гг. к движению присоединилось большое число активистов из числа майя, и вскоре общины индейцев-майя стали объектом карательных военных операций. В начале 1982 г. повстанческие группы объединились и создали Гватемальское национальное революционное единство (ГНРЕ).

В ответ на успешные действия ГНРЕ генерал Эфраим Риос Монт возглавил кампанию «выжженной земли» в горных районах страны. Согласно докладу официальной Комиссии по выяснению исторических фактов, результатом кампании был массовый геноцид индейцев майя - за период с середины 1981 по 1983 г. более 440 сел были полностью уничтожены, было убито около 150 000 мирных жителей,  более миллиона человек были вынуждены переселиться в другие места. Профсоюзы, народные организации и политическая оппозиция были уничтожены, многие активисты стали жертвами политических убийств и «исчезновений» или бежали из страны, что привело к почти полной ликвидации их организационных структур.

Движение к миру

На эти события внутри страны большое влияние оказали перемены  на мировой арене и в латиноамериканском регионе. Победа сандинистской революции в Никарагуа в 1979 г. привлекла внимание к революционным движениям в Сальвадоре и Гватемале, превратив весь регион в эпицентр противостояния «холодной войны» и вызвав интенсивное вмешательство США. Некоторые латиноамериканские страны понимали необходимость урегулирования конфликтов в Центральной Америке независимо от  США. В 1983 г. Колумбия, Мексика, Панама и Венесуэла создали «Контадорскую группу», которая впервые признала, что войны на континенте имеют политическую подоплеку. Новое гражданское правительство президента Серезо вскоре стало проводить политику «активного нейтралитета», признав особенность региональных конфликтов и  их отличие от конфронтации между Востоком и Западом.

В этом контексте в 1986 г. президенты центральноамериканских государств собрались в гватемальском городе Эскипуласе, чтобы обсудить проблемы мира в регионе. Они договорились об укреплении экономического сотрудничества, противодействии силам «контрас», воевавшим при поддержке США против правительства Сандино, и о содействии демократическому возрождению региона. В августе 1987 г. президенты вновь встретились в Эскипуласе. Был принят с некоторыми поправками региональный план построения мира, предложенный президентом Коста-Рики Оскаром Ариасом, и подписано соглашение, которое провозглашало  принцип демократии в качестве обязательной предпосылки урегулирования конфликтов.  Соглашение также определяло стандарты, которые должно было соблюдать каждое из правительств при осуществлении мирного процесса.

Первоначально претворение в жизнь соглашения «Эскипулас-II» в Гватемале столкнулось с трудностями, поскольку и ГНРЕ, и армия требовали друг от друга выполнения ряда предварительных условий до начала переговоров. ГНРЕ занимало двойственное положение, поддерживая идею общенационального диалога и одновременно требуя отмены мер по подавлению восстания. Позиция армии была более радикальной: прежде, чем будет возможен какой-либо диалог, партизаны должны быть разоружены. Ни та, ни другая сторона не предусматривали участия гражданского общества в дебатах. При этом переговоры «Эскипулас–II», указав на нежелательность силовых методов, тем самым стимулировали появление новых социальных сил, выступавших за мир и возглавляемых в основном религиозными организациями, которые начали оказывать  общественное давление на политиков с требованием мирного диалога.

Однако у гватемальского общества не было единого мнения относительно путей к миру, не было и гражданских, экономических или политических лидеров, которые видели бы в миротворчестве дорогу к будущему национальному согласию. Главный водораздел проходил между мощными группами истеблишмента – торговой палатой, олигархами сельскохозяйственного экспорта и силовыми структурами, с одной стороны, и народными движениями, включая крестьянские ассоциации, профсоюзы, сообщества коренных народов и кооперативы, с другой. Последние стремились к объединению с городскими общественными группами – такими как оппозиционные политические партии, большинство церковных организаций, университеты и научно-исследовательские центры, а также мелкие предприятия, – чтобы совместно обсуждать и продвигать социальные реформы, которые они считали необходимыми для прекращения войны и построения мира. Большинство общественных объединений были относительно молодыми и не имели достаточно сильных связей со своим электоратом и с населением в целом. Тем не менее эти прогрессивные структуры стали на национальном уровне той движущей силой, которая способствовала мирным переговорам.

Католическая церковь сыграла ведущую роль в формировании общественного мнения в поддержку как национального диалога, так и "гуманизации войны" путем поиска решений структурных проблем. Сформированная правительством, отчасти по настоянию церковных властей, Комиссия национального примирения (КНП) инициировала в 1989 г. переговоры, получившие название «Великий общенациональный диалог». Он впервые дал возможность гражданскому обществу высказать свои разнообразные точки зрения на войну и определить наиболее важные вопросы, которые впоследствии были включены в повестку дня переговоров. Существенным результатом диалога было понимание, что в переговорах должна участвовать широкая общественность. Благодаря этой встрече восприятие конфликта переместилось в сферу политики, а военные "решения" проблем стали представляться как неактуальные. На следующий год КНП провела в Норвегии переговоры с ГНРЕ под эгидой Всемирной лютеранской федерации. Их результатом было подписание Соглашения Осло в марте 1990 г., обязывавшего стороны искать политическое решение конфликта. Еще одним важным вкладом гражданского общества было признание ГНРЕ в качестве легитимной стороны переговоров. Это произошло в результате пяти встреч («консультаций Осло») между ГНРЕ и группами, представлявшими разные сектора гражданского общества, после подписания Соглашения Осло. Консультации в свою очередь проложили путь для официальных переговоров между правительством и ГНРЕ. Первоначально посредником на переговорах выступал гватемальский католический епископ, а затем, после срыва этих переговоров, роль посредника взяла на себя Организация Объединенных Наций.

В первые годы мирных переговоров, особенно в 1991-93 гг., группы истеблишмента были охвачены внутренними разногласиями по вопросам реформ, которые все больше становились неотъемлемой частью мирного процесса. Среди военных существовало разделение между сторонниками жесткого курса и «конституционалистами» - первые категорически возражали против каких бы то ни было контактов с ГНРЕ, а вторые были более открыты для переговоров. Хотя большинство представителей деловой элиты – бизнеса и агроэкспорта – требовали применения силовых мер в отношении ГНРЕ, некоторые из них признавали необходимость обновить и улучшить международный имидж Гватемалы. Но практически никто не хотел обсуждать и тем более решать те социальные проблемы, которые были включены в повестку дня переговоров. Однако, когда в мае 1993 г. президент Серрано попытался приостановить действие Конституции, бизнес-сектор объединился с другими социальными группами и с «конституционалистами» в военных структурах, чтобы созвать экстренный Форум национального согласия, успешно предотвратить военный переворот и потребовать демократии. Впервые был достигнут явный национальный консенсус относительно фундаментальной важности демократической системы правления.

Благодаря этому опыту были созданы условия для возобновления мирного процесса, причем военные в целом одобрили идею переговоров. В 1994 г. возобновились двусторонние переговоры между правительством и ГНРЕ при посредничестве ООН и при поддержке стран из "группы друзей".  Стороны договорились о создании Ассамблеи гражданского общества (АГО) с участием организаций разных секторов; задачей Ассамблеи было обсуждение важных вопросов, включенных в повестку дня переговоров, и формирование рекомендаций для сторон. Большинство рекомендаций АГО вошли в окончательные соглашения, и таким образом гражданское общество сыграло важную роль в переговорах, даже не будучи официально допущенным к принятию решений.

Однако после выполнения своего изначального мандата АГО начала распадаться. Представители секторов так и не смогли договориться о том, следует ли АГО определить для себя новую роль, чтобы сохранить свое влияние на мирный процесс. В результате внутренних дебатов АГО так и не смогла оказать серьезного воздействия на выполнение соглашений, хотя некоторые из секторов сохранили свое влияние как на общество, так и на политику.

Трудности выполнения соглашений

К концу 1996 г. стороны заключили шесть существенных и пять рабочих соглашений. В них были намечены шаги по прекращению военной конфронтации и даны гарантии реформ, направленных на решение некоторых социальных и структурных вопросов, сгруппированных по темам: права человека, комиссия по установлению фактов, возвращение беженцев и вынужденных переселенцев, статус и права коренных народов, социально-экономические и сельскохозяйственные вопросы, укрепление гражданской власти и роль вооруженных сил, реформа Конституции и избирательной системы.

Для поддержки осуществления соглашений был создан ряд механизмов, а ООН выполняла роль наблюдателя. Была создана Сопровождающая комиссия (Comisión de Acompañamiento) как высший орган, уполномоченный давать разъяснения духа и буквы соглашений и способствовать их выполнению в соответствии с согласованным графиком, который мог быть изменен только единогласным решением всех членов Комиссии.  В состав комиссии вошли по два представителя от правительства и ГНРЕ, один от Конгресса, четверо "выдающихся граждан" и глава Миссии ООН в качестве наблюдателя. У Комиссии не было полномочий по обеспечению исполнения соглашений, поэтому она работала в сотрудничестве с другими органами. Сюда входили «паритетные комиссии» из представителей правительства и секторов, которые обсуждали вопросы выполнения конкретных пунктов соглашений. Также существовали "непаритетные комиссии", состоявшие только из представителей гражданского общества. При этом ни одной из комиссий не было дано полномочий принимать решения, а также не было четких механизмов реализации их рекомендаций через государственную политику. Кроме того, административный орган, назначенный для осуществления надзора за ходом выполнения соглашений - Секретарь по делам мира (SEPAZ), не имел права принимать решения в сфере национального бюджета, а также политики и программ государственных министерств. Соответственно, у него было мало возможностей в области осуществления реформ, необходимых для выполнения соглашений. Таким образом, выполнение соглашений зависело от готовности правительства инициировать программы, а Конгресса – принимать законы.

Хотя многие положения были реализованы более или менее в соответствии с графиком, наиболее далеко идущие из них остались невыполненными. В нескольких областях выполнение соглашений столкнулось с особыми трудностями. Самой большой неудачей было то, что поправки к Конституции не прошли референдума. Поправки к Конституции были нужны для того, чтобы придать  временным политическим договоренностям статус необратимых государственных обязательств - без этого у государства не было законных оснований для реформы армии и судебной власти и для выполнения многих положений, касающихся коренного населения. Борьба за эти реформы, продолжавшаяся два с половиной года, была проиграна.

Первоначально предполагалось, что в Конституцию будут включены тринадцать основных положений. Для этого они должны были получить одобрение двух третей Конгресса, а затем быть приняты электоратом на национальном референдуме. На начальном этапе процесс затормозился из-за того, что составление проекта поправок в Конгрессе заняло слишком много времени - фракции воспользовались возможностью добавить к изначальным положениям еще 37 пунктов, многие из которых были направлены на получение ими односторонних преимуществ. На референдуме избиратели должны были ответить «да» или «нет» на четыре группы вопросов, которые в целом охватывали 50 различных реформ. Многие аналитики считают, что из-за такой структуры документа людям было трудно в нем разобраться, и они склонялись к отрицательному ответу. Правительство не провело кампании ознакомления электората с предлагаемыми реформами; большая работа по распространению информации была предпринята лишь со стороны ООН. Первоначальные опросы общественного мнения показывали, что большинство населения не знает о реформах или не приняло окончательного решения, однако подавляющее число тех, кто  знал о них, предполагали голосовать "за". Но затем консервативными секторами и частными СМИ была развернута эффективная кампания против реформ. Реформаторы, со своей стороны, провели довольно вялую и бесцветную кампанию незадолго до голосования – только сектор коренного населения более-менее успешно поработал со своим электоратом. В итоге на референдум пришли лишь 17% избирателей, и большинство проголосовали против реформ. При значительных различиях результатов голосования между сельскими и городскими районами решающую роль сыграли столичные избиратели. Больше всего различались районы с преобладанием майя, которые голосовали «за», и районы ладино, которые не были непосредственн