Para além do calar das armas: desmobilização, desarmamento e reintegração em Angola

Imogen Parsons - 2004

Desde o final da guerra em Abril de 2002, com o processo de desmobilização e desarmamento terminado, a ênfase passou a estar na reintegração de cerca de 500.000 ex-combatentes da União Nacional pela Independência Total de Angola (UNITA) e seus familiares. Embora o processo tenha sido considerado em grande parte um sucesso quer pelo governo angolano quer pela comunidade internacional – pelo menos na medida em que desmentiu as previsões de insegurança generalizada e quebrou os padrões do passado – a sua implementação reflectiu a situação de vantagem política e militar do governo e, por vezes, não prestou suficiente atenção às necessidades dos próprios ex-combatentes. Foi dispensada atenção insuficiente à componente 'reintegração' do processo de Desmobilização, Desarmamento e Reintegração (DDR) – a absorção dos ex-combatentes pela sociedade e a sua transformação em civis. Este processo é que será crucial para a consolidação da paz no longo prazo.

O Memorando de Entendimento de Luena

Embora o Memorando de Luena não fosse um novo acordo de paz mas um retomar do Protocolo de Lusaka (que, por sua vez, tinha por base os Acordos de Bicesse), o processo de desmobilização e desarmamento em 2002-03 diferia significativamente tanto de Bicesse como de Lusaka. O novo dispositivo negocial continha, mais uma vez, provisões para o aquartelamento e desmobilização das forças militares da UNITA, para a integração de uma parcela do pessoal da UNITA nas Forças Armadas Angolanas (FAA) e polícia, e para a desmobilização e reintegração dos demais combatentes. Entretanto, o total de pessoal da UNITA a ser incorporado nas FAA de acordo com as vagas estruturais existentes foi limitado a cerca de 5.000. Enquanto que no Protocolo de Lusaka fora estipulado um total para a composição das FAA a ser acordado entre o governo angolano e a UNITA, e, em Bicesse fora estipulado um total igual de soldados para ambos os lados. Luena representou, portanto e tão só, a conclusão do processo de integração das duas forças armadas iniciado com Bicesse. Este processo permitiu ao governo angolano consolidar sua vantagem ao dar prioridade àqueles considerados como uma 'ameaça' potencial ao processo de paz – generais e oficiais mais antigos da UNITA que poderiam ser 'comprados' isolando-se definitivamente as tropas dos seus líderes – numa estratégia muito efectiva da parte do governo.

De múltiplas formas, portanto, o processo de DDR de acordo com Luena reflectiu melhor a natureza do fim da guerra do que o Protocolo de Lusaka – uma vitória do governo angolano ao invés de uma solução negociada. Enquanto que Lusaka apelava a uma participação acrescida da ONU, em Luena, o governo angolano deixou clara a sua determinação de conduzir sozinho o processo de DDR. Chamou a si integralmente a responsabilidade pela administração e financiamento dos processos de desmobilização e desarmamento (no montante de 187 milhões de dólares em Janeiro de 2004). Não incluía cláusulas de verificação e monitorização por terceiros, como nos Protocolo de Lusaka e, nomeadamente, não previa a presença da ONU ou de outras organizações mundiais nas Áreas de Aquartelamento. Criou-se uma nova organização, a Comissão Militar Conjunta (CMC), para supervisionar a implementação da Luena, dirigida pelo governo e composta por militares representando o governo e a UNITA, sendo permitida a presença de observadores militares da ONU e da Troika. Somente em Agosto de 2002, depois de completada a desmobilização formal, o Conselho de Segurança autorizou uma nova missão da ONU. Embora se tenha criado subsequentemente (ou restabelecido) uma Comissão Conjunta, compreendendo representantes do governo, UNITA, ONU e da Troika, para fiscalizar a implementação de questões pendentes do Protocolo de Lusaka, o governo angolano insistiu que este processo fosse encerrado o mais brevemente possível. A Comissão foi dissolvida em Outubro de 2002, a despeito de algumas queixas da UNITA de que o trabalho ficara incompleto e de anseios de que este facto reduzisse os incentivos do governo para garantir a correcta implementação dos processos de DDR.

Desmobilização

As forças armadas da UNITA foram desmobilizadas a um ritmo espantosamente rápido. Os planos iniciais baseavam-se numa estimativa da UNITA de 50.000 combatentes, mas este número subestimava, afinal, em metade, o número que efectivamente se apresentou nas Áreas de Aquartelamento e de Familiares (AAF). De facto, as pessoas continuaram a chegar às AAF mesmo depois da conclusão formal do processo de desmobilização e literalmente até ao seu encerramento. Este excedente em relação aos números inicialmente previstos impôs uma pressão adicional sobre as capacidades logísticas e de abastecimento e prolongou o registro e a desmobilização de 80 dias para cerca de quatro meses, atrasando, igualmente, as acções de reintegração. Acredita-se que muitos daqueles que se apresentaram não tinham sido combatentes activos na última fase do conflito – uma hipótese comprovada, até certo ponto, pela pequena quantidade de armas de pequeno calibre entregues pelos ex-combatentes, cerca de 30.000.

Formalmente, a desmobilização teve lugar a 2 de Agosto de 2002, primeiro com a integração dos ex-soldados da UNITA na FAA e, em seguida, com a sua desmobilização. Os ex-combatentes tinham a receber o pagamento de 5 meses de salário em atraso de acordo com a sua graduação militar, uma ajuda de reintegração de 100 dólares e um conjunto de utensílios domésticos e ferramentas básicas, assim como documentos completos de desmobilização e de identidade.

Contudo, o apoio de desmobilização foi concedido exclusivamente aos ex-combatentes, as mulheres apenas tiveram direito a receber ajuda humanitária enquanto civis (apenas cerca de 0,4 por cento do número total de ex-combatentes registados eram mulheres). As crianças soldado não eram geralmente registrados como combatentes mas transferidos principalmente para Áreas de Familiares e, portanto, não podiam ser enquadrados em programas oficiais de reintegração. Embora a separação dos adultos fosse do interesse das crianças, estas tornaram-se particularmente vulneráveis caso não tivessem estruturas familiares para lhes dar assistência.

A concessão de ajuda humanitária criou complicações adicionais na reintegração de crianças soldado e de menores separados das suas famílias. A ajuda era distribuída por família, de acordo com a quantidade de pessoas da família (pelo menos pelas agências internacionais, enquanto que as distribuições governamentais parecem ter sido menos ordenadas) significando ser do interesse da família a adopção de uma qualquer criança 'abandonada' como criança soldado ou órfã. Contudo, uma vez fora das Áreas de Acolhimento (AA), esta lógica deixava de funcionar resultando numa quantidade de crianças desacompanhadas e 'perdidas' pelo sistema. As ONG e agências de protecção à infância estão trabalhando com o Ministério da Assistência Social e Reinserção, uma estrutura civil, para corrigir este problema causado pela falta de planeamento de longo prazo naquilo que era essencialmente um processo militar.

As Áreas de Aquartelamento e de Familiares/ Áreas de Acolhimento

As Áreas de Aquartelamento foram estabelecidas de maneira geral nos mesmos locais previstos no Protocolo de Lusaka, com casas, centros de reunião, escolas e hospitais construídos pelos próprios ex-combatentes. Foram planeadas inicialmente 27 Áreas, um número aumentadas em seguida para 35 com 7 áreas satélites. As Áreas eram divididas geralmente em três secções: a Área de Aquartelamento, onde se encontraram os ex-combatentes, uma Área de Familiares, separadas mas adjacente, geralmente destinada às mulheres e dependentes e, uma outra área basicamente para ex-combatentes incapacitados e pessoas mais velhas. Inicialmente, as condições eram más e os níveis de desnutrição frequentemente críticos, chegando ao limiar da fome em algumas áreas. A assistência aos ex-combatentes era de responsabilidade exclusiva das FAA e do governo angolano, enquanto que as agências humanitárias da ONU se encarregavam apenas da assistência aos familiares e dependentes. Porém, antes de poder fornecer qualquer tipo de assistência, ao Escritório para a Coordenação dos Assuntos Humanitários da ONU (OCHA) teve de passar por um demorado processo de negociação para obter acesso às AAF, conduzindo a acusações de negligência tanto ao OCHA como ao governo. Finalmente, estabeleceu-se a presença tão próxima quanto possível das AAF e as condições acabaram por estabilizar na maior parte das áreas. De facto, os visitantes das AAF ficavam frequentemente surpreendidos com o nível de ordem e arrumação que reflectia a notória disciplina militar da UNITA. Embora raramente noticiadas no mundo exterior, existiam tensões no interior das AAF, alimentadas por longas demoras na chegada dos alimentos e outros abastecimentos, confusões e irregularidades no registo e desmobilização, frequentes alarmes falsos de fechamento do campo e sentimentos generalizados de insegurança. De maneira similar, havia relatórios de ressentimento das comunidades vizinhas em algumas áreas em relação ao nível de apoio que se apercebiam que os ex-combatentes da UNITA estavam a receber.

As AAF receberam o nome de Áreas de Acolhimento (AA), em Outubro de 2002, para reflectir a finalização do processo de desmobilização, bem como o estatuto civil dos seus habitantes. Embora em algumas AA a administração das áreas militares e não-militares fosse separada, na prática essas áreas não eram estritamente delimitadas e a movimentação entre elas era corrente. De maneira crescente, estas áreas tornaram-se povoamentos independentes contando com mercados, escolas, hospitais (muito básicos) em funcionamento. E outros ex-combatentes da UNITA de outras áreas de passagem e procurando localizar as suas famílias. Incentivou-se também este processo pela distribuição, através de algumas agências e igrejas, de sementes e ferramentas para agricultura de subsistência, uma política intensamente debatida precisamente por esta sua ênfase nas necessidades de curto prazo, enquanto que outros visavam a reintegração política e social do país a mais longo prazo. Temia-se que, assim, os ex-combatentes teriam menos motivação para regressar às suas regiões de origem criando-se mini enclaves da UNITA. Regra geral, este receio não se concretizou, embora o cultivo de terra tenha atrasado o regresso dos ex-combatentes e deslocados a algumas regiões.

Este foi a maior preocupação do governo, que definiu as datas de encerramento das AA de Outubro de 2002 em diante. Estes prazos revelaram-se impossíveis de cumprir devido à persistência dos atrasos administrativos com a consequência, intencional ou não, de desmoralizar os residentes do campo, os quais exprimiam a sua frustração e impotência 'nas mãos do governo'. Aqueles que receberam sementes e ferramentas não sabiam se as plantavam nas AA ou se esperavam até ao regresso às suas localidades de origem. Aqueles que não tinham recebido ainda documentos de identidade não podiam partir, mesmo se quisessem tentar a viagem por sua conta e risco, e mesmo pequenas deslocações aos mercados locais podiam resultar em problemas com a polícia.

Por meados de 2003, a maioria das AA tinha sido esvaziada. A primeira etapa na viagem de regresso era geralmente para uma área transitória, muitas vezes um campo de deslocados que tinha sido desocupado recentemente ou em que ainda se encontravam alguns deslocados. Aí os problemas repetiam-se, os ex-combatentes eram frequentemente forçados a abandonar seus haveres, que não podiam ser embarcados em aviões e caminhões superlotados. No início de 2004, acreditava-se que a maioria havia deixado as áreas transitórias e voltado para suas 'regiões de origem', ou viajado para outros destinos. É possível que ainda existam algumas concentrações em torno de certos centros urbanos e em localizações temporárias, seja por causa do cultivo da terra, seja na expectativa de se juntarem a familiares uma vez estes definitivamente instalados. O número de habitantes é incerto e poderá haver futuros fluxos de população relacionados com os ciclos agrícolas. Para além disso, também poderá haver uma inflexão parcial desta tendência se os ex-combatentes entenderem que existem maiores incentivos económicos e oportunidades, tais como programas de formação, junto de zonas urbanas.

Desarmamento

O número de armas entregue pelos ex-combatentes da UNITA foi surpreendentemente baixo, tal como referimos anteriormente. Este facto parece reflectir o enorme esgotamento das forças de combate efectivo da UNITA no final da guerra. Estimou-se que as armas devolvidas representavam cerca de 90 por cento do total na posse da UNITA ficando os restantes 10 por cento na posse da população civil. Temia-se que as armas remanescentes pudessem ser rapidamente utilizadas em acções de banditismo e violência localizada, mas a ameaça de insegurança generalizada não se materializou até ao momento.

Entretanto, deve recordar-se que, embora os ex-combatentes da UNITA tenham sido completamente desarmados, a população civil permanece altamente armada pois, de acordo com a polícia angolana, 3 a 4 milhões de armas de pequeno calibre e outro armamento ligeiro continuam nas mãos de civis. Para muita gente, a posse de armas está ligada à ideia de segurança pessoal, e é também um sinal de alinhamento político. Em Março de 2004, o governo anunciou um plano de desarmamento de civis mas, com excepção de algumas iniciativas da sociedade civil, pouco se verificou na prática. Durante a guerra, formaram-se milícias armadas conhecidas como Defesa Civil em quase todas as áreas controladas pelo governo, armadas e vagamente dirigidas pelas FAA. A participação era virtualmente compulsória para jovens e pessoas de meia idade do sexo masculino e a recusa em participar seria interpretada como falta de apoio ao governo, senão mesmo como sinal de simpatia inequívoca pela UNITA. Não é claro qual será seu papel em tempo de paz. Os planos de desmobilização e reintegração não oferecem qualquer apoio formal a estas forças, embora elas acreditem ter lutado legitimamente em defesa de seus lares e comunidades e, portanto, serem tão merecedoras de assistência como os ex-combatentes da UNITA.

Reintegração

Com a conclusão da desmobilização, a reintegração dos ex-combatentes constitui um dos maiores desafios à construção da paz em Angola. Os planos de reintegração não foram revelados até ao final de 2002 e, mesmo então, apenas parcialmente. Esperava-se que um Programa de Desmobilização e Reintegração para Angola (PDRA) a ser financiado pelo Banco Mundial rapidamente se tornaria operacional, mas as negociações emperraram na questão da sua gestão financeira. O PDRA foi finalmente lançado em Abril de 2004, mas é provável que o desembolso de fundos para as organizações promotoras seja lento. É pouco provável que qualquer projecto se torne activo antes de finais de 2004-05. Estes fundos cobririam as necessidades de 105.000 ex-combatentes da UNITA e 33.000 soldados do governo (desmobilização necessária para reduzir o tamanho do exército), mas exclui o contingente de ex-combatentes veteranos de Bicesse e Lusaka que o governo esperava incluir inicialmente. Além disto, outros doadores comprometeram-se a financiar iniciativas específicas, nomeadamente 54 milhões de dólares da Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID). Entretanto, há o risco de não haver capacidade suficiente para gerir e coordenar estes projectos de reintegração, especialmente fora de Luanda. As instituições e organizações estabelecidas para lidar com o retorno, reassentamento e reintegração têm uma presença relativamente fraca nas províncias, e existe pouca coordenação efectiva entre as actividades das diversas ONG nacionais e internacionais. A reintegração está a decorrer em simultâneo com o regresso de cerca de 3 a 4 milhões de deslocados e quase meio milhão de refugiados, muitas vezes para regiões com fraca capacidade de administração estatal e sérias restrições de acesso a regiões de reassentamento.

De momento é quase totalmente impossível saber com rigor de que forma o processo de reintegração se está a desenvolver. Embora o consenso geral seja que a situação é relativamente estável, e as previsões mais pessimistas referentes à insegurança e banditismo generalizados não se materializaram, algumas ONG como o Human Rights Watch identificaram abusos e violações de direitos humanos, e as 'regras' sobre regresso e reassentamento raramente são obedecidas. Além disso, decorridos mais que dois anos da assinatura de Luena, que promete acesso a formação profissional e apoio económico, poucos programas deste tipo foram concretizados e parece claro que nem o governo central nem os governos provinciais dispõem, quer dos meios quer da vontade política, para assegurar a sua concretização no futuro. Contudo, a sua reintegração tem uma importância crucial não somente para os próprios ex-combatentes – que podem ou não vir a confirmar as expectivas de virem a constituir uma ameaça para a paz – mas também para a consolidação efectiva da paz entre comunidades e na sociedade como um todo. Se os ex-combatentes da UNITA não devem passar a ser vistos como beneficiários indevidos da sua participação na guerra, também não podem tornar-se num encargo para as suas famílias e comunidades, nem numa fonte de tensões económicas e sociais. Pelo contrário, a sua reintegração pressupõe a sua inclusão na comunidade e o desenvolvimento desta última como um todo, e não de indivíduos ou 'grupos alvo'. Encontrar um equilíbrio entre estes dois objectivos é certamente um desafio, mas um desafio que deve ser enfrentado.

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