Da paz militar à justiça social? O processo de paz angolano

Indústria petrolífera em Benguela

Fotografia: Ben Jackson / ACTSA

Tony Hodges trabalhou em Angola para agências da ONU em 1994-95, 1996-98 e 2001-02. É autor de Angola: do afro-estalinismo ao capitalismo selvagem (S. João do Estorial: Principia, 2002). Trabalha para a organização Oxford Policy Management e encontra-se neste momento a trabalhar em Moçambique.

Angola representa um exemplo claro de como os países em vias de desenvolvimento ricos em significativos recursos naturais – em especial petróleo e outros minérios – se encontram entre aqueles com maior tendência para má governanação, conflitos armados e desempenhos fracos em termos de desenvolvimento económico e social. Esta hipótese, sustentada por exemplos de muitas partes do mundo em vias de desenvolvimento, postula que os países com instituições frágeis (uma característica da maior parte dos países em vias de desenvolvimento) têm pouca capacidade para aguentar as forças destruidoras da corrupção e do conflito que são desencadeadas pelas tentativas de controlo e apropriação das rendas do estado dependentes da tributação do petróleo e outras actividades mineiras. As exportações de minério fazem subir o valor da moeda local, debilitando a competitividade do resto da economia (como a agricultura e a indústria), dado que as importações embaratecem. Muitas vezes estes factores alimentam-se e exacerbam outras clivagens sociais, tais como divisões étnicas, regionais e religiosas.

Na verdade, Angola possui uma excepcional dotação de recursos. É o segundo maior produtor de petróleo sub-saariano (a seguir à Nigéria), com uma produção actual de mais de 900.000 barris por dia (b/d), quase exclusivamente em plataformas petrolíferas ao largo da costa norte. É também o quarto maior produtor de diamantes do mundo (em valor), representando cerca de 15 por cento da produção mundial de diamantes em bruto em 2000. Os recursos em diamantes de aluvião e kimberlitos concentram-se principalmente no nordeste do país.

Angola tem igualmente jazidas de numerosos outros minérios por explorar e, no período colonial, era um produtor de minério de ferro de dimensão média. Foram encontradas jazidas substanciais de gás natural, mas ainda não são exploradas produtivamente: a maior parte do gás associado às plataformas petrolíferas ainda está a ser queimado e desperdiçado.

Se os seus recursos fossem devidamente aproveitados, Angola seria um dos países mais prósperos de África. De facto, com uma população relativamente pequena, apenas 14,5 milhões de habitantes, deveria ser capaz de apresentar indicadores de bem-estar humano entre os melhores de toda a África sub-saariana. Em vez disso, a guerra e a má governação provocaram o esbanjamento maciço de recursos petrolíferos, ao mesmo tempo que limitaram gravemente o uso efectivo da maior parte dos outros recursos (em especial na agricultura).

Embora vários factores não-económicos tenham sido importantes na origem e alastramento da guerra em Angola, a partir do início da década de 1990 o conflito tornou-se numa luta feroz pelo poder entre elites internas rivais, na qual os minérios representavam tanto o prémio da vitória como os meios para a alcançar. Graças ao aumento da produção petrolífera, as receitas governamentais provenientes do petróleo, que tinham estado abaixo de 1 mil milhões de dólares por ano durante a maior parte dos anos 80, cifravam-se numa média de um pouco mais de 2.5 mil milhões de dólares por ano entre 1995 e 2001. Por seu lado, a União Nacional pela Independência Total de Angola (UNITA) foi capaz de controlar as áreas diamantíferas mais valiosas do nordeste do país, o que lhe rendeu cerca de 3.7 mil milhões de dólares em diamantes entre 1992 e 1998, gerando uma receita bruta estimada em 2 mil milhões de dólares, com a qual pôde financiar a guerra.

O petróleo tem estado, sem dúvida, igualmente no centro do conflito em Cabinda. Esta pequena província é responsável por mais de 55 por cento da produção petrolífera de Angola. Como consequência, a causa separatista, defendida desde há muitos anos por várias facções da Frente para a Libertação do Enclave de Cabinda (FLEC), é alimentada pela perspectiva de viabilidade financeira. Pela mesma razão, contudo, nenhum governo angolano alguma vez poderia aceitar a secessão de Cabinda.

A 'maldição dos recursos' não é inevitável. Na realidade, Angola neste momento tem uma oportunidade sem precedentes para ultrapassar o seu legado de guerra. Em primeiro lugar, os acordos de paz de Abril de 2002 consagraram a vitória militar do governo sobre a UNITA, deixando pouca margem aos derrotados para um regresso à guerra no curto ou médio prazo.

Em segundo lugar, o rápido aumento da produção petrolífera e das receitas governamentais nos próximos anos criará condições excepcionalmente favoráveis para a reconstrução, o desenvolvimento e a redução da pobreza – se estes recursos forem bem geridos e mais bem utilizados do que no passado. Após as grandes descobertas de novas jazidas de petróleo em águas profundas ao largo da costa angolana em meados da década de 1990, os investimentos actualmente envolvidos irão mais do que duplicar a produção petrolífera nos próximos anos, fazendo-a ascender a 2.2 mil milhões b/d em 2008. Isto colocará a produção petrolífera de Angola quase ao mesmo nível da da Nigéria, e é bem possível que Angola acabe por suplantar a Nigéria como principal produtor petrolífero da África sub-saariana. Os benefícios potenciais são mais do que evidentes, considerando que Angola possui apenas cerca de um décimo da população da Nigéria.

Os benefícios directos para os angolanos da actividade petrolífera são, no entanto, muito limitados. Sendo uma indústria capital-intensiva, emprega apenas cerca de 15.000 angolanos. As ligações tanto a montante como a juzante, a indústrias consumidoras de petróleo ou a refinarias domésticas, são igualmente fracas. A importância económica do petróleo, portanto, reside quase inteiramente na sua função enquanto gerador de receitas fiscais para o estado. Em 2001, 80 por cento das receitas governamentais vinham do sector petrolífero, e esta receita deverá crescer espectacularmente nos próximos anos, como é mostrado no Quadro 1, baseado em projecções feitas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). Assumindo preços para o petróleo de 20 dólares e 24 dólares por barril, o FMI projecta uma ascensão da receita fiscal do petróleo para mais de 4 mil milhões de dólares em 2004, continuando a crescer constantemente a partir daí, atingindo cerca de 8 mil milhões de dólares em 2008.

A qualidade da gestão de recursos será provavelmente o factor decisivo para determinar se Angola consegue uma paz sustentável de longo prazo ou sucumbe mais uma vez a novas formas de conflito, gerado por factores como a incapacidade para desenvolver os sectores não-mineiros da economia (e assim criar emprego e fontes de rendimento), a frustração e a raiva perante a continuidade dos altos níveis de pobreza e desigualdade social e/ou rivalidades no seio da elite em torno do acesso à receita do petróleo e outras oportunidades económicas. Há aqui duas questões essenciais. A primeira é a questão de saber quais são as prioridades de despesa do governo. A segunda é a transparência na gestão das finanças públicas.

No passado, os imperativos de segurança ditavam que proporções extremamente elevadas das despesas governamentais fossem dirigidas para a defesa e segurança. As despesas com defesa e segurança, enquanto percentagem do PIB, atingiram um máximo de 26 por cento (de longe o nível mais elevado do mundo) em 1999, tendo, porém, caído para 7 por cento em 2001 e 2002, o que, apesar de tudo, continua a ser muito alto por padrões internacionais. Deve ser sublinhado que estes números estarão muito provavelmente sub-estimados, visto que excluem despesas substanciais na defesa e segurança não orçamentadas (que foram feitas fora do quadro do sistema de gestão financeira do estado). É igualmente preocupante o facto do governo continuar a conceder uma grande prioridade à defesa e à segurança, que em 2004 receberam 32 por cento do orçamento.

Ao longo dos anos, as grandes despesas com a defesa e a segurança desviaram os dinheiros públicos dos sectores sociais, em especial da educação e da saúde, e das infra-estruturas básicas, como as estradas e o abastecimento de água. Todos eles são sectores cruciais para o crescimento económico, a criação de emprego, a redução da pobreza e o crescimento do bem-estar humano. Tem havido algumas melhorias recentes, com a proporção dos sectores sociais no total da despesa orçamentada a crescer de 9 por cento em 1999 para 22 por cento em 2002 – estes números seriam muito mais baixos, porém, se a despesa não-orçamentada fosse incluída, pois apenas uma parte muito pequena (se alguma) dessa despesa vai para a saúde, a educação ou outros serviços sociais. É também importante notar que, nos sectores sociais, a alocação de recursos tem sido enviesada por interesses de elite, tais como o financiamento de bolsas no estrangeiro e evacuação médica para o exterior, à custa das necessidades mais elementares da população (cuidados de saúde primários e educação básica).

A segunda grande questão é a falta de transparência das finanças públicas. Graças a ela, não é totalmente claro qual o montante de receita recebido pelo governo, nem como é que é gasto esse montante. De acordo com as estimativas do FMI, em 2003, 31 por cento das despesas do governo foram feitas fora do orçamento, ou seja, executadas fora das regras e procedimentos para pagamentos estabelecidos pelo governo, não tendo sido devidamente registadas nas contas governamentais. É este o caso de 36 por cento das despesas governamentais entre 1998 e 2002. Além disso, para o destino dado a 11 por cento da despesa feita entre 1998 e 2002 não se encontra qualquer explicação registada. Esta é a discrepância (calculada pelo FMI) entre a despesa conhecida do governo (registada e não-registada) e a receita conhecida, incluindo o financiamento.

Existem outras questões de transparência intimamente ligadas às receitas governamentais e à dívida externa. No que diz respeito à receita, aparecem grandes discrepâncias nos dados relativos aos impostos sobre o petróleo. Este problema resulta em parte do facto de os impostos das companhias petrolíferas (e os 'bónus de assinatura' para novos blocos petrolíferos) por vezes não serem directamente pagos ao Tesouro mas passarem por contas off-shore detidas pela companhia petrolífera estatal, a Sonangol. Os atrasos da Sonangol no pagamento de impostos ao Tesouro e a sua não indexação (em relação ao dólar), num contexto de elevada inflação interna, resultaram em grandes perdas para o estado. Além disso, o facto das contas da Sonangol nunca terem sido alvo de uma auditoria independente faz com que seja impossível verificar se todos os impostos pagos pelas companhias petrolíferas acabam por chegar ao Tesouro.

No que se refere à dívida externa, o governo angolano, na década passada, recorreu a empréstimos garantidos pelo petróleo para cobrir os seus substanciais e persistentes défices. No final de 2000, existia um formidável volume de cerca de 5 mil milhões de dólares destes empréstimos (representando cerca de metade do total da dívida externa de Angola), que estão a ser pagos com carregamentos de petróleo expressamente destinados ao efeito. Muitas vezes estes empréstimos, pedidos pela Sonangol em nome do estado, não são registados na base de dados de dívidas do governo e têm sido usados para despesas extra-orçamentais.

A falta de transparência dificulta a tarefa do governo angolano para mobilizar apoio internacional destinado à reconstrução. Há o sentimento entre os países doadores que, tendo em conta a escala das suas receitas petrolíferas, o governo poderia fazer mais pela sua própria população e que, no mínimo, deveria ser capaz de explicar devidamente a utilização dos seus recursos. Em jeito de comparação, devemos lembrar que a discrepância inexplicada entre as receitas conhecidas e o financiamento, de um lado, e a despesa registada, do outro, que atingiam a média de 490 milhões de dólares por ano entre 1998 e 2002, é maior do que a ajuda externa ao desenvolvimento em termos brutos (359 milhões de dólares por ano entre 1997 e 1999).

A falta de transparência significa ainda que o governo não pode fornecer de forma credível os dados necessários para negociar no Clube de Paris a reestruturação da grande dívida externa de Angola, que em Dezembro de 2002 incluía 5.3 mil milhões de dólares de créditos em mora.

A par do fraco sistema de auditoria governamental, a ausência de transparência nas receitas, despesas e dívida cria condições propícias ao florescimento da corrupção. As suspeições e as acusações abundam. Em Dezembro de 2000, as autoridades francesas prenderam um homem de negócios franco-brasileiro, Pierre Falcone, e Jean-Christophe Mitterrand, filho do antigo Presidente francês, sob a acusação de tráfico de armas, o qual estaria relacionado com um negócio de armas-por-petróleo com Angola em 1993. As acusações foram depois retiradas por razões processuais, mas o 'Angolagate', como ficou conhecido, ajudou a criar uma aura de suspeição em torno do mundo opaco dos empréstimos garantidos com petróleo, finanças comerciais e contratos de armamento de Angola. Um novo escândalo eclodiu em 2003, quando o governo angolano nomeou Falcone, ainda sob investigação e proibido de entrar em França e nos Estados Unidos, seu representante na UNESCO. As investigações continuam.

Uma outra controvérsia surgiu no início de 2002, em torno do destino dos empréstimos garantidos com petróleo usados na reestruturação da dívida bilateral de Angola com a Rússia. Suspeitas relativas a estas transacções levaram as autoridades judiciais suíças a abrir um inquérito, que revelou que centenas de milhões de dólares tinham sido pagos nas contas bancárias particulares de funcionários superiores angolanos (incluindo o chefe de estado) e homens de negócios estrangeiros, à custa dos estados russo e angolano. Várias contas foram congeladas.

Não surpreende, por isso, e dados estes graves incidentes, que Angola seja comumente vista como um dos países mais corruptos do mundo: ocupava o 124º lugar, num conjunto de 133 países, no índice de percepções de corrupção da Transparency International em 2003.

Num sentido mais alargado, indo para além da fraude declarada, a corrupção abarca uma variedade de práticas que, num sistema caracterizado pela ausência ou não aplicação de regras e procedimentos claros, permite a indivíduos bem relacionados ter acesso privilegiado a recursos e benefícios, à custa dos interesses mais gerais da sociedade. Em Angola, onde o nepotismo tem sido uma das estratégias centrais na conservação do poder político, tais práticas têm sido comuns, em particular no que se refere aos diamantes e às terras agrícolas comerciais. A corrupção é generalizada a todas as camadas sociais e é comum em muitas relações quotidianas, por exemplo entre professores e estudantes e entre a polícia e os cidadãos. É usual em muitas transações pedir uma gazosa, ou seja, um suborno, embora esta denominada pequena corrupção não seja apenas uma questão de imitação dos funcionários superiores pelos inferiores, mas uma estratégia de sobrevivência adoptada pelos funcionários angolanos, que são extremamente mal pagos.

Claro que a corrupção não existe num só sentido. Envolve tanto o 'corruptor' como o 'corrompido', e, como mostram o Angolagate e outros escândalos, tanto os estrangeiros como os angolanos se encontram nela profundamente envolvidos. Por esta razão, a acção internacional para impedir o conluio de elementos criminosos internacionais com funcionários governamentais corruptos é crucial, de forma a impedir que se desviem ilicitamente recursos de países onde o quadro institucional para evitar, detectar e penalizar a corrupção é débil. Mas em última análise aquilo de que Angola precisa é defender-se a si própria, com a instauração de um quadro institucional daquele tipo, incluindo rigorosos sistemas no Tesouro, contas públicas, encomendas públicas e auditoria, o efectivo escrutínio das finanças públicas pela Assembleia Nacional e um sistema judicial independente.

Para além do papel que desempenharam no financiamento da UNITA durante os anos 90, os diamantes têm sido também uma das principais fontes de enriquecimento dos funcionários superiores governamentais e dos oficiais militares na última década. O regime atribuiu concessões diamantíferas como recompensa pela lealdade, criando clássicas situações de busca de renda (rent-seeking) em que os concessionários angolanos agem como 'parceiros' de companhias estrangeiras, partilhando os lucros, ao mesmo tempo que estas arcam com todos os custos de prospecção, desenvolvimento e operação (e portanto todos os riscos).

Entretanto, o contrabando de diamantes continua a ser um sério problema: o Mecanismo de Monitorização de Sanções das Nações Unidas contra a UNITA estimava que, em 2000, cerca de um terço do estimado mil milhão de dólares de diamantes exportados de Angola fossem contrabandeados, incluindo cerca de 100 milhões de dólares em diamantes com origem na UNITA e 250 milhões de dólares noutros diamantes ilegais. Apesar de ter subido ligeiramente nos anos mais recentes, a receita governamental oriunda da indústria diamantífera continua baixa.

A corrida à riqueza diamantífera, que tem sido principalmente conduzida por estrangeiros, tem gerado ressentimentos entre a população local lunda-chokwe, nas províncias ricas em diamantes de Lunda Norte e Lunda Sul. Isto reflectiu-se na ascenção de um partido regional, o Partido da Renovação Social (PRS), que ficou em segundo lugar em ambas as províncias (atrás do MPLA, mas à frente da UNITA) nas eleições parlamentares de 1992.

Devido à tradicional natureza destrutiva do antigo envolvimento externo em Angola, os estrangeiros estão mal colocados para influenciar no bom sentido as práticas de gestão de recursos. Em geral gozam de pouca credibilidade no país: a maior parte dos angolanos assume que o envolvimento estrangeiro é inteiramente motivado pelo desejo de aproveitar o petróleo, os diamantes e os outros recursos do país.

Como é óbvio, isto é completamente verdadeiro para as empresas multinacionais envolvidas em Angola. Pela própria natureza dos seus interesses comerciais (e o seu receio de perderem concessões mineiras ou licenças comerciais), encontram-se numa posição frágil para questionar as políticas ou práticas governamentais. Muitos diriam que, de qualquer maneira, esse não é sequer o seu papel.

No entanto, grandes empresas internacionais têm sido pressionadas pelo mundo desenvolvido para agir no quadro de normas de responsabilidade social empresarial (RSE). A maior parte das grandes empresas internacionais a operar em Angola tentaram cultivar uma imagem de RSE, envolvendo-se em acções filantrópicas de pequena escala. Num caso perverso, certas acções filantrópicas tomaram a forma de apoio à Fundação Eduardo dos Santos (FESA), um organismo de objectivos supostamente caritativos mas cuja principal função é a promoção da boa imagem do chefe de estado. A maior parte das companhias petrolíferas canalizam a sua assistência filantrópica através de um 'fundo social' gerido pela Sonangol (um denominado 'bónus social' tem de ser pago a este fundo, a par dos bónus de assinatura pagos ao estado por cada novo bloco petrolífero), enquanto que outras financiam projectos patrocinados por ONGs e agências da ONU, para actividades que vão desde a desminagem a projectos de desenvolvimento comunitário localizados. Embora muitas destas actividades sejam valiosas, em termos financeiros representam uma fracção minúscula dos lucros que estas companhias retiram (ou tentam retirar) dos seus investimentos em Angola, e também não se dirigem directamente às questões de gestão de recursos que em última análise são mais imporantes para o bem-estar do povo angolano.

As iniciativas que a nível internacional vêm sendo tomadas para tentar parar o comércio dos denominados 'diamantes de sangue' e promover a transparência na indústria petrolífera têm tido maior alcance. Embora ambas as iniciativas abranjam todo o mundo, foram fortemente influenciadas pela situação em Angola.

No que se refere à primeira iniciativa, o trabalho da ONG Global Witness, sediada na Grã-Bretanha, ajudou a reforçar a implementação das sanções da ONU contra a UNITA impostas em 1998 (uma proibição de compra de diamantes angolanos não-oficiais e o congelamento das contas bancárias da UNITA). Embora não tenham sido totalmente eficazes, os esforços para tornar realmente efectivas as sanções, como o estabelecimento de um regime de monitorização, contribuíram para uma subida nos custos de transacção da UNITA, que assim viu diminuídos os seus recursos para a guerra.

Significativamente, isto foi acompanhado de uma alteração no papel desempenhado pela De Beers, a companhia que controla cerca de 65 por cento do comércio mundial de diamantes em bruto. Durante os anos 90, a De Beers comprara sistematicamente diamantes de contrabando de zonas de conflito em África, incluindo Angola, de acordo com a sua política de actuação como comprador de último recurso, um papel que assumira desde os anos 30 para estabilizar o mercado mundial de diamantes. Receosa de se tornar num alvo dos consumidores mundiais, em 2000 a De Beers decidiu tomar uma posição firme contra os diamantes de sangue, e juntou-se à campanha Transacções Fatais, para acabar com o contrabando desses diamantes, através da introdução do Sistema de Certificação do Processo de Kimberley. O sistema foi finalmente lançado em Janeiro de 2003, após três anos de negociações entre governos, a indústria diamantífera e ONGs, embora tanto a De Beers e as ONGs tenham criticado a incapacidade para montar um mecanismo de monitorização eficaz e independente, o que pode debilitar fatalmente a credibilidade do programa.

Pouca ou nenhuma atenção foi dada entretanto às questões de gestão de recursos relativas à indústria diamantífera angolana, tais como a natureza patrimonial das concessões de diamantes e o potencial para conflito entre interesses externos (concessionários angolanos e companhias mineiras e comerciais estrangeiras) e comunidades locais nas zonas ricas em diamantes.

Para além da questão dos diamantes de sangue, o principal alvo da atenção internacional tem sido a necessidade de divulgação integral dos contributos fiscais e royalties das companhias petrolíferas e mineiras nos países em vias de desenvolvimento. Internacionalmente isto tem sido defendido pela campanha Publique o Que Paga (PWYP, na sigla em inglês), uma coligação de ONGs, e pela Iniciativa de Transparência das Indústrias Extractivas (EITI) promovida pelo Primeiro-Ministro inglês, Tony Blair. No entanto, consultas entre governos e companhias petrolíferas e mineiras têm resultado numa rejeição de um quadro internacional de obrigações, tal como o pedido pela PWYP, que exigiria das companhias a divulgação de todos os seus pagamentos.

É improvável que um programa voluntário, tal como preconizado pela EITI, pudesse vir a ter algum efeito prático, pois as companhias individuais não arriscarão a divulgação dos seus pagamentos a não ser que as suas rivais sejam obrigadas a fazer o mesmo. Na realidade, os potenciais riscos de divulgação voluntária individual foram bem sentidos por uma companhia petrolífera, a British Petroleum, em Angola, em 2001. Quando a BP decidiu unilateralmente publicar o valor dos impostos pagos ao governo angolano, a Sonangol acusou a companhia de quebrar cláusulas de confidencialidade nos seus acordos e ameaçou terminar os seus contratos.

A divulgação integral dos contributos fiscais seria apenas meio caminho na melhoria da transparência. Embora ajudasse a clarificar qual a receita recebida pelo estado angolano, não resultaria necessariamente numa gestão transparente desses recursos. Para esta questão mais geral, o FMI tem tentado implementar reformas na gestão das finanças públicas, especialmente através de dois 'programas monitorizados', em 1995 e 2000-01. Ambos se revelaram um fracasso, em grande medida devido à incapacidade de orçamentar todas as despesas que foram feitas.

Ao longo dos anos, grandes e crescentes receitas petrolíferas têm permitido ao governo angolano, ao contrário dos governos de outros países pobres africanos, manter à distância os condicionamentos do FMI e evitar reformas fundamentais na gestão das finanças públicas, apesar de sérios desiquilíbrios macro-económicos e da grande dívida externa. Esta influência externa, já frágil, tornar-se-á ainda mais fraca com o crescimento, nos próximos anos, das receitas do petróleo. Em última análise, as mudanças fundamentais na gestão de recursos em Angola não surgirão do exterior mas do interior, à medida que os angolanos forem reivindicando o seu direito a beneficiar da exploração dos recursos naturais do seu país.

Contudo, ao fornecer acesso à informação e maior consciência da natureza dos problemas que os países ricos em recursos enfrentam, a campanha internacional pró-transparência pode ajudar os que dentro do país (seja no parlamento, na imprensa, nas igrejas, nas associações profissionais, nos sindicatos e nas ONGs) começam a exercer pressão no sentido de uma transparência total e de uma melhor utilização dos crescentes recursos disponíveis para a reconstrução e a redução da pobreza.