Mantan anggota GAM tinggal di markas mereka yang juga adalah rumah tempat tinggal, Leupung, Aceh, April 2006.
Sumber: Reuters/Tarmizy Harva
Tantangan reintegrasi di Aceh
Lina Frödin
MoU dan reintegrasi
Nota Kesepahaman (MoU) bulan Agustus 2005 antara Pemerintah Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) memasukkan beberapa klausul (dibawah bagian 3.2) tentang ‘reintegrasi ke masyarakat’. Di bawah ketentuan-ketentuan MoU tersebut bantuan reintegrasi difokuskan pada tiga kelompok utama: eks-kombatan GAM dan pendukungnya, narapidana politik yang mendapatkan amnesti, dan sipil yang terkena dampak konflik, diistilahkan sebagai ‘korban konflik’. Dana reintegrasi nasional, dibentuk oleh pemerintah pusat namun dikelola oleh pemerintah provinsi Aceh, diamanahkan untuk membiayai fasilitasi ekonomi, lapangan pekerjaan, alokasi lahan pertanian yang sesuai dan tunjangan sosial bagi orang-orang yang tidak mampu. Di dalam MoU Pemerintah Indonesia juga berkomitmen untuk mendanai rehabilitasi kerusakan dan kehancuran properti selama masa konflik; dana pemerintah pusat yang dialokasikan untuk reintegrasi, lebih lanjut, segera dikucurkan dan cukup besar sejumlah 68 juta euro, dialokasikan dalam tiga tahap tahun 2005-2007.
Ketika konflik hampir tiga dekade dan perjuangan politik dan bersenjata berakhir pada tahun 2005 sangat sedikit sektor dalam masyarakat Aceh yang tidak terkena dampak konflik. Jumlah eks-kombatan GAM, pendukung aktif dan tanggungan terkait diperkirakan mencapai 25.000 orang, sebuah angka yang jauh dari jumlah 3000 orang yang diklaim oleh GAM selama perundingan damai (termasuk angka yang terkait dengan 840 senjata yang GAM setuju untuk diserahkan, perhitungan kekuatan persenjataan yang disetujui oleh Pemerintah Indonesia). Hal ini memunculkan isu tentang bagaimana mendistribusikan dana reintegrasi kepada eks-kombatan dan pendukung yang jumlahnya jauh melebihi perkiraan awal. Narapidana politik mendapatkan amnesti setelah penandatanganan MoU mencapai 2000 orang. Sampai pada angka untuk kategori ketiga ‘korban konflik’ dan pendefinisian kelompok ini saja juga terbukti lebih menantang. Artikel ini mengidentifikasi persoalan-persoalan dalam mendifinisikan dan mengidentifikasi baik penerima bantuan dan fungsi tepatnya dari bantuan reintegrasi, dampak upaya rekonstruksi pasca-tsunami yang parallel, persoalan-persoalan institusional menghambat proses integrasi yang komprehensif.
Badan Reintegrasi Aceh (BRA)
Pada bulan Februari 2006 pemerintah provinsi Aceh membentuk Badan Reintegrasi-damai Aceh (BRA). Mandatnya diatur dalam keputusan gubernur namun kegiatannya diikuti dan diarahkan secara dekat oleh Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas).
Salah satu isu segera yang dihadapi BRA adalah menentukan siapa yang berhak atas bantuan reintegrasi. Ini mengarah langsung pada pertanyaan apa tujuan yang ingin dicapai dari program reintegrasi di Aceh. Apakah tujuannya adalah kompensasi, membantu memperbaiki kerugian atau kesulitan yang dialami oleh orang-orang tertentu, dan jika demikian, pada tingkat seperti apa? Atau apakah tujuannya untuk meningkatkan peluang sosial dan ekonomi jangka panjang bagi kelompok-kelompok yang rentan yang kerentanan tersebut dapat membuat mereka manja. Program kompensasi menyediakan dana perbaikan (reparasi) bagi mereka yang mengalami kerugian tanpa memandang situasi sosial-ekonomi mereka. Program selesai setelah pembayaran selasai dilakukan. Sebaliknya, program reintegrasi bertujuan untuk meningkatkan situasi sosial-ekonomi para mantan kombatan dan korban konflik yang terjebak dalam kekerasan atau menjadi tidak mampu sebagai akibat dari konflik, dan program ini akan tergantung pada hasil kajian kebutuhan. Kriteria target dan prioritas untuk bantuan reintegrasi akan tergantung pada hasil dari kajian tersebut.
Pertanyaan ‘siapa?’
Eks-kombatan
Pada awal proses perdamaian GAM masih ambivalen tentang konsep reintegrasi. Mereka berpendat bahwa anggota-anggotanya tidak pernah terdislokasi dari masyarakat mereka dan karenanya tidak diperlukan ‘perkenalan kembali.’ Sebaliknya, para anggota GAM melihat diri mereka sebagai pembela masyarakat Aceh. Dalam berbagai kesempatan dan lokasi GAM membentuk pemerintah bayangan dan di semua kabupaten/kota terdapat gubernur bayangan GAM. Namun, sampai tahun 2005 banyak, terutama kalangan muda, kombatan terbatas atau bahkan tidak memiliki pendidikan atau pengalaman kerja. Banyak yang mengalami trauma parah karena pengalaman yang sangat membuat stress, masih terdapat peluru di dalam tubuh mereka atau memiliki cacat akibat konflik lainnya yang membatasi kemampuan mereka untuk bekerja. Karena sosialiasi mereka ke dalam kehidupan militer, banyak laki-laki Aceh yang mengenal persenjataan dan eksistensi komunal di tempat menjalankan perintah, solidaritas dan loyalitas adalah dasar dari kohesi sosial. Ketika perintah langsung tidak dikenal konsensus, semua isu-isu besar terkait dengan keseluruhan unit ditentukan melalui pendapat umum. Dengan situasi seperti ini transisi kembali ke kehidupan sipil menjadi sangat menantang, dan tanpa pelatihan yang tepat dan integrasi yang berkelanjutan ke dalam perekonomian lokal, upaya reintegrasi akan berisiko mengalami kegagalan. Sebagian pengamat meyakini bahwa rakyat sipil Aceh masih memiliki akses ke persenjataan dan dapat menjadi pilihan putus asa bagi para eks-kombatan ketika teralienasi dan melarat setelah penghentian permusuhan.
‘Korban konflik’
Pendefinisian, konseptualisasi, dan pengidentifikasian rakyat sipil yang terkena dampak konflik terbukti memerlukan usaha serius. Sebagian besar masyarakat yang tinggal di Aceh terkena dampak konflik: banyak yang kehilangan tanah, harus mengungsi, direkrut untuk memberikan informasi intelijen di bawah ancaman atau siksaan. Pertanyaan menjadi menumpuk: apakah sesorang yang wajahnya tergores karena insiden terkait konflik dapat dikatakan sebagai korban konflik? Di mana garisnya harus dibuat? Dengan keterbatasan anggaran dan dikelilingi oleh sensitivitas politik dalam hubungan Aceh dengan Jakarta, BRA tidak berhasil mendefinisikan, mengonseptualisasikan atau mengindentifikasi korban konflik secara memuaskan. BRA justru membuat kategori yang luas dan tak terdefinisi. Secara signifikan, definisi yang kabur ini dapat menimbulkan ekslusi dari satu kelompok: perempuan yang mengalami pemerkosaan sebagai akibat dari perang. Tabu sosial dan stigmatisasi terhadap perkosaan membatasi laporan pemerkosaan ke BRA. Belum dibentuknya mekanisme khusus untuk menyikapi isu-isu sensitif seperti ini.
Pertanyaan ‘apa’?
Isu penting kedua adalah mendefinisikan bentuk bantuan reintegrasi seperti apa yang diperlukan dan reintegrasi yang ‘sukses’ akan seperti apa: reparasi terhadap kerugian dan kehilangan yang ditimbulkan oleh konflik atau penciptaan kesempatan jangka panjang. BRA membentuk dua komponen dalam strukturnya, departemen sosial-budaya dan ekonomi, menunjukkan bahwa program BRA dimaksudkan untuk bergerak melampaui bantuan tunai. Kerena keterbatasan waktu, kontrol pusat yang terus-menerus terhadap pengeluaran BRA dan lemahnya kapasitas untuk merancang reintegrasi berbasis kebutuhan yang komprehensif termasuk reformasi agraria, pemulihan mata pencaharian atau penciptaan lapangan kerja, BRA terpaksa mengalokasikan bantuan tunai kepada semua penerima bantuan. Dengan melakukan hal tersebut, BRA lebih memilih untuk memberikan gratifikasi kepada pemangku kepentingan yang rentan, daripada pembangunan ekonomi yang berkelanjutan bagi masyarakat targetnya.
Isu lainnya adalah definisi dari pekerjaan. Berdasarkan MoU mantan kombatan berhak atas ‘pekerjaan’. Ketika ditanyakan tentang pekerjaan mereka, hampir semua eks-kombatan melaporkan bahwa mereka menganggur, seperti halnya teman-teman mereka. Pekerjaan bagi banyak orang Aceh berarti pekerjaan resmi di kantor, industri, atau wiraswasta. Namun, ketika ditanyakan tentang sumber pendapat mereka, banyak yang mengatakan bahwa mereka menjual ikan di pasar ikan, mempunyai kebun-cabai kecil atau anggota dari sebuah koperasi—profesi yang tidak dianggap sebagai pekerjaan formal. Kredit mikro dan bantuan in-kind (bukan dalam bentuk uang) cenderung memperkuat sektor informal dalam konteks ini dan tidak selalu menyumbang pada ‘pekerjaan’ seperti interpretasi yang disampaikan oleh banyak eks-kombatan terhadap kata ini dalam MoU.
Pendanaan dan kontradiksi pasca-penyelesaian/pasca-tsunami
Persoalan lain menimpa proses reintegrasi yang muncul dari pengaturan pendanaan kelembagaan dan proses paralel dengan rekonstruksi pasca-tsunami. Kapasitas BRA untuk perencanaan jangka panjang dibatasi oleh anggaran dengan basis per tahun. Sejak kelahirannya BRA telah banyak mengambil keputusan dengan mempertimbangkan ketidakpastian pendanaan yang berkelanjutan, dan lebih penting lagi, BRA tidak dapat berkomitmen atas alokasi jangka panjang atau pengucuran dana dalam tahap-tahap.
BRA, tentu saja, beroperasi dalam konteks yang sama dengan upaya besar-besaran untuk rekonstruksi Aceh pasca-tsunami, dan mengikut jejak badan pemulihan pasca-tsunami, Badan Rekonstruksi dan Rehabilitasi (BRR). BRR menikmati sumber daya dan pendanaan yang jauh lebih banyak, mandat kementerian dan dukungan teknis dari pakar dari berbagai belahan dunia. Sebagai contoh, ketika 7.000 euro (dengan nilai tukar tahun 2007) akan dialokasikan untuk pembangunan sebuah rumah yang hancur akibat tsunami, hanya 3.500 euro yang dialokasikan untuk rumah yang sama yang hancur akibat konflik. Proses secara simultan namun tidak setara seperti ini berakibat pada kecepatan rekonstruksi yang tidak seimbang dan pemisahan secara tidak alami antara pemulihan pasca-tsunami dan pasca-kesepakatan di tingkat provinsi dan masyarakat. Pelajaran yang dapat diambil dari satu proses tidak dapat digabungkan dengan yang lain, karena upaya reintegrasi masih tetap terputus dari arus yang lebih luas dari pembangunan sosial dan ekonomi yang direncanakan. Badan-badan yang diberikan mandat untuk melakukan rekonstruksi pasca-tsunami sangat berhati-hati untuk tidak terlibat dalam rekonstruksi pasca-konflik.
Pendanaan pasca-Tsunami sampai saat ini masih dibatasi dengan ketat pada rekonstruksi terkait Tsunami dan tidak memungkinkan untuk digunakan bagi program mengatasi kerusakan baik akibat yang terintegrasi antara konflik dan Tsunami. Salah satu konsekuensi dari pemisahan seperti ini mengakibatkan pembangunan yang tidak seimbang antara wilayah yang dilanda tsunami parah seperti Banda Aceh dan pantai barat daya dan wilayah yang terkena konflik parah di pantai timur laut dan dataran tinggi tengah. Organisasi-organisasi internasional awalnya enggan untuk terlibat dalam proses reintegrasi. Mereka yang sudah pernah melakukannya cenderung menyediakan baik bantuan langsung bagi mantan kombatan dan korban konflik atau bantuan teknis untuk BRA. Sedikit sekali atau bahkan tidak ada yang memberikan bantuan kepada badan-badan pemerintah lokal seperti departemen sosial, departemen perumahan, departemen kesehatan, dan seterusnya, dalam rangka membentuk program yang berhubungan dengan pembangunan jangka panjang dan pengadaan jasa.
Dengan pendanaan dari Komisi Eropa, Organisasi Migrasi Internasional (IOM) merancang program reinsersi dan reintegrasi bagi narapidana yang mendapatkan amnesti dan 3000 mantan kombatan. Dalam tahap awalnya program ini mencakup pemeriksaan kesehatan, bantuan hibah kecil, seperangkat pakaian dan peralatan mandi; tahap berikutnya termasuk pelatihan keterampilan dan bantuan in kind. Namun karena pemulihan pasca-tsunami berjalan dan menciptakan pasar tenaga kerja yang besar di Aceh, banyak mantan kombatan yang dipekerjakan oleh BRR dan terlibat dalam berbagai proyek sebagai buruh atau kontraktor. Dalam beberapa kasus, mantan kombatan diduga melakukan pemerasan terhadap proyek rekonstruksi atau bahkan pembagian standar dari kontrak. Banyak NGO internasional dan donor program rekonstruksi melaporkan hal-hal seperti gangguan terhadap aktivitas kontraktor konstruksi di desa-desa, biasanya melibatkan ancaman dengan kekerasan terhadap para pekerja dan bahkan mengarah pada penghentian pekerjaan untuk periode yang lama. Sebagian besar kejadian seperti ini terlihat berhubungan dengan tuntutan dari individu-individu atau kelompok kecil yang tidak terimbas keuntungan finansial, pelibatan individu-individu yang disukai sebagai pekerja atau pemilihan kartel lokal untuk pembelian material. Secara umum, angka kriminal di Aceh meningkat secara signifikan sejak pendandatanganan MoU. Pembalakan liar (illegal logging) juga menjadi salah satu pasar yang dapat memberikan pemasukan secara cepat baik di pasar domestik maupun pasar internasional terdekat.
Keadilan
Pertanyaan tentang reintegrasi dan kompensai mengarah secara tidak langsung, melalui pemberian reparasi, pada pertanyaan tentang keadilan transisional (transitional justice). Dana reintegrasi di Aceh telah digunakan terutama untuk kompensasi tunai, tanpa pengakuan atau tata cara formal resmi. Kesepakatan Helsinki (MoU) mensyaratkan dibentuknya Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR). Meskipun bukan merupakan fokus kerja KKR, pembayaran reparasi kepada korban merupakan tindak lanjut yang umum. Secara jelas, pembayaran reparasi merupakan proses yang berhubungan dekat dengan keadilan dan pencarian fakta dari pada reintegrasi.
Penginklusian konsep ‘korban konflik’ dalam bagian MoU tentang reintegrasi telah mengaburkan kedua proses ini. Yang paling utama dibutuhkan oleh korban konflik bukanlah reintegrasi yang secara formal dipahami sebagai proses yang bertujuan untuk stabilitas dan keamanan, mengikuti pelucutan senjata dan demobilisasi. Sebuah proses reintegrasi umumnya memasukkan kegiatan untuk menghasilkan pendapatan, pengadaan kebutuhan dasar kesehatan dan intervensi lainnya bagi mantan kombatan agar dapat memfasilitasi transisi mereka dari kombatan menjadi rakyat sipil biasa. Reintegrasi tidak selalu menargetkan kelompok yang paling miskin atau rentan secara ekonomi, namun harus menargetkan individu-individu yang rentan memiliki keterpaksaan untuk melakukan kekerasan yang dapat membahayakan proses perdamaian.
Ini tentunya sah-sah saja untuk memfasilitasi peluang sosial dan ekonomi bagi mereka yang menderita kerugian yang signifikan, dan, sebagaimana disebutkan di dalam MoU, kerugian mereka tersebut harus diakui dalam sebuah KKR jika mereka mengharapkan seperti itu. Sekarang, apa yang terjadi di Aceh adalah sesuatu di antaranya. BRA mentransfer sejumlah uang antara 300-1.000 euro kepada ahli waris langsung dari orang-orang yang tewas atau hilang, orang cacat, pengungsi dan mereka yang menjadi yatim akibat konflik. Mantan kombatan menerima 2.500 euro sementara narapidana politik, pendukung GAM dan anggota milisi mendapatkan 1.000 euro.
BRA, sebagai sebuah lembaga integrasi ad hoc, menyalurkan bantuan yang dialokasikan oleh pemerintah pusat di tingkat provinsi, perlu jelas dalam fungsi dan mandatnya serta batasan-batasannya. Sampai pada akhir proses reintegrasi, Pemerintah Indonesia dalam mengklaim bahwa ia telah memenuhi komitmennya untuk rekonsiliasi dengan pengalokasian dana untuk korban konflik, dan dapat kemudian berpendapat bahwa tidak dibutuhkan adanya proses kebenaran dan rekonsiliasi terpisah. Proses reintegrasi tersebut kemudian diseimbangkan antara kekhawatiran pemerintah untuk memberikan uang kepada mantan musuhnya, kelemahan visi dan tujuan BRA, dan kebutuhan jangka panjang untuk penguatan proses perdamaian.
Kesimpulan
Meskipun kesimpulan yang suram mungkin ditaraik dari analisis di atas dan banyak hal yang masih perlu dilakukan dalam hal rekonsiliasi, pembangunan sosial-ekonomi, reformasi sektor keamanan dan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah lokal di Aceh, harus diakui bahwa telah tercapai kemajuan yang signifikan sejak penandatanganan MoU, untuk tidak mengatakannya dramatis.
Bagi banyak eks-kombatan proses transisi tidak selalu mudah banyak menimbulkan nostalgia persahabatan, kesetiaan terhadap pergerakan dan pertemanan yang terjadi dalam perang. Eks-kombatan saat ini menghadapi tantangan oleh dikotomi antara loyalitas hirarkis dan komunal dari masa konflik dan tugas baru dari tanggung jawab individual dan tugas untuk menafkahi keluarga. Pasca-kesepakatan berbagai bentuk tindakan kriminal (pemerasan, perampokan, pembalakan liar, keterlibatan tidak lazim dalam prosedur kontrak) sangat banyak dan menjadi tantangan dalam promosi Aceh sebagai wilayah yang stabil dan aman, begitu pula di mata investor potensial.
Kepemimpinan yang sah dan pembangunan identitas budaya Aceh akan menjadi kunci bagi konsolidasi lebih lanjut dari proses perdamaian, termasuk pembangunan masyarakat Aceh yang plural namun terintegrasi. Ketiadaan konflik vertikal bersenjata tidak langsung berarti bahwa akar permasalahan telah diatasi, hanya caranya yang berbeda. Ketika ditanya apakah mereka akan mengangkat senjata lagi dan dalam situasi seperti apa, eks-kombatan umumnya menyatakan bahwa jika mantan komandan mereka memerintahkan mereka untuk melakukan itu, kalau pemerintah pusat curang lagi terhadap mereka, kalau Aceh tidak menerima apa yang menjadi haknya dalam hal kontrol terhadap perekonomian dan sumber dayanya, mereka siap untuk bertempur kembali. Namun, ketika ditanyakan sebatas mana mereka menyebut dirinya sebagai kombatan atau warga sipil “biasa”, sebagian besar mantan kombatan mengatakan bahwa mereka merasa dirinya tiga perempat warga sipil biasa dan seperempat mantan kombatan, dan menekankan besarnya beban konflik baru akan mereka alami sebagai individu dan akibat yang dirasakan oleh masyarakat Aceh.
Top | Aceh | Daftar isi
