Sumber: BRR/World Bank, 2005
Mengelola sumber daya untuk perdamaian rekonstruksi dan penciptaan perdamaian di Aceh
Patrick Barron
Rekonstruksi kerusakan infrastruktur dan rehabilitasi ekonomi di wilayah yang sebelumnya mengalami perang bersaudara adalah vital baik dari perspektif pembangunan maupun keamanan. Konflik menghancurkan infrastruktur, meningkatkan angka kemiskinan (meskipun ia dapat juga memperkaya sebagian orang) dan mempengaruhi pelayanan publik. Pelarian dana diperparah dengan penghentian investasi ke dalam. Berkurangnya kohesi sosial dan kepercayaan membuat keadaan semakin sulit bagi pembangunan untuk dapat dijalankan. Kemiskinan dan rendahnya peluang ekonomi, dan diiringi dengan ketidakpercayaan terhadap pemerintah sebagai akibatnya dapat mendorong kembali kepada konflik. Kesulitan untuk membangkitkan kembali perekonomian setelah konflik mereda, dan untuk menciptakan keuntungan yang memperlihatkan kemajuan di lapangan, adalah salah satu alasan mengapa, menurut Bank Dunia, 44 persen dari negara-negara yang mencapai akhir dari perang bersaudara kembali ke konflik dalam lima tahun. Membuat roda perekonomian berputar, menciptakan lapangan pekerjaan (terutama bagi mantan kombatan) dan membangun kembali infrastruktur publik dan swasta yang hancur akibat konflik merupakan kegiatan-kegiatan pencegahan konflik yang penting setelah perang saudara.
Pentingnya rekonstruksi pasca-konflik di Aceh
Aceh bukan perkecualian. Konflik menghancurkan kehidupan rakyat Aceh; dan rekonstruksi dan pembangunan perekonomian krusial untuk menciptakan perdamaian yang berkelanjutan di Aceh. Tiga puluh tahun konflik antara Pemerintah Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) menurut estimasi menyebabkan 15.000 orang tewas, pengungsian lebih dari 100.000 orang dan trauma yang luas. Studi Bank Dunia menunjukkan dampak ekonomi yang parah. Ribuan rumah rusak atau hancur. Selama periode 1989-98, 527 sekolah terbakar atay hancur, dan diestimasikan 880 sekolah ditutup karena kerusakan pada semester pertama 2003 setelah gagalnya Kesepakatan Penghentian Permusuhan (COHA). Dua puluh dua persen klinik kesehatan di desa rusak oleh konflik. Antara 11-20 persen dari total infrastruktur transportasi di Aceh hancur sebagai akibat langsung dari konflik dan kerusakan yang sama tercatat untuk infrastruktur air dan listrik. Buruknya perawatan terkait erat dengan konflik yang mengakibatkan lebih banyak lagi kerusakan.
Secara tidak mengejutkan tingkat kemiskinan meningkat secara signifikan, dari 14,8 persen pada tahun 1998 menjadi 28.4 persen di tahun 2004. Sampai tahun 2005, kemiskinan di daerah pedesaan berada pada angka 36,2 persen. Aceh adalah satu-satunya provinsi di Indonesia yang angka kemiskinannya terus meningkat setelah tahun 2000, membuat Aceh menjadi salah satu wilayah paling miskin di Indonesia di tengah berlimpahnya sumber daya alamnya (termasuk cadangan minyak dan gas yang besar). Pada tahun 1990, Aceh menyumbang 3,6 persen bagi GDP (gross domestic product) Indonesia.
Konflik berakar pada ketidakpuasan atas kegagalan untuk makmur walaupun kekayaan alamnya melimpah. Ia berhubungan dengan persepsi eksploitasi dan janji palsu dari Jakarta. Proses perdamaian melibatkan autoritas politik yang signifikan dan sumber daya ekonomi untuk Aceh ketika jaminan kedaulatan masih dengan negara Indonesia. Jika penyelesaian ini tidak menghasilkan peningkatan kesejahteraan ekonomi yang dirasakan secara lokal, akan sangat terbuka kemungkinan kapan saja orang menjadi kecewa lagi dan tidak percaya dengan perubahan yang berlansung. Diantara 15,000 dan 25,000 mantan pejuang GAM dan anggota sipil mencari pekerjaan, dengan ekspektasi yang tinggi. Banyak orang yang terkena dampak konflik merasa mereka juga berhak dikompensasi ulang setelah konflik, jika bukan rumah baru, sekurang-kurangnya kesempatan untuk pekerjaan yang bergaji. Bagaimanapun, terdapat 12 persen pengannguran pada tahun 2006. Mengatasi masalah ini penting sekali jika perdamaian ingin kekal di Aceh.
Tsunami bantuan
Tsunami di Samudera India pada Desember 2004, yang membunuh sekitar 167.000 ribu di Aceh saja, mengarah pada kerusakan tambahan. Menurut studi Bank Dunia/Badan Rekonstruksi dan Rehabilitasi (BRR), 500.000 orang kehilangan rumah mereka; 3000 kilometer jalan rusak; 2000 gedung sekolah rusak; 60.000 hektar lahan pertanian rusak. Tetapi tsunami juga membantu menyuburkan bibit-bibit perdamaian yang telah disemai oleh presiden dan wakil presiden Indonesia yang baru terpilih. Tsunami memberikan tambahan keharusan moral bagi kedua belah pihak untuk mencari solusi damai, terdorong lebih lanjut oleh sorotan global pada wilayah yang sebelumnya tertutup bagi orang asing.
Tsunami juga membawa mesin bantuan global ke Aceh. Bantuan senilai 8 milyar dolar (5,3 milyar di antaranya berasal dari luar Indonesia) dijanjikan untuk rekonstruksi. Sampai Januari 2006, sebanyak 3645 organisasi non-pemerintah terdaftar di komplek PBB. Pentingnya, tidak seperti banyak konteks pasca-bencana, hampir semua bantuan yang dijanjikan sudah tiba. Dengan kerusakan dari tsunami diperkirakan sekitar US$6.1 milyar, disesuaikan karena inflasi, menjadi US$1,9 milyar untuk ‘membangun kembali yang lebih baik’ termasuk untuk kebutuhan pasca-konflik lain. Tidak ada kelelahan donor: komitmen baru terus berdatangan, sebagian karena didorong oleh harapan dari banyak orang agar Aceh dapat menjadi lentera dan stimulus untuk reformasi pemerintahan di seluruh Indonesia.
Tidak seperti yang biasanya terjadi pada situasi pasca-konflik, tingkat sumber daya yang dapat digunakan untuk tujuan pembangunan di Aceh tidak akan menurun setelah masyarakat internasional tersebut meninggalkan Aceh. Sebagai hasil dari undang-undang desentralisasi tahun 2001 dan selanjutnya undang-undang otonomi khusus, Aceh telah menerima sumber daya yang signifikan dari Jakarta. Dikeluarkannya Undang-undang tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) yang menerapkan banyak ketentuan dalam MoU Helsinki, berujung pada Aceh mendapatkan 70 persen dari ‘semua cadangan hidrokarbon dan sumber daya alam lainnya yang ada saat ini dan di masa mendatang di wilayah Aceh maupun laut teritorial sekitar Aceh’ (MoU Pasal 1.3.4). Lebih signifikan lagi, dengan menurunnya cadangan minyak dan gas, UUPA menyediakan tambahan 2 persen dari DAU (Dana Alokasi Umum) yang akan mengalir ke Aceh selama 15 tahun dimulai tahun 2008 dan tambahan 1 persen selama lima tahun kemudian, berbagai ketentuan dimaksudkan sebagai kompensasi bagi Aceh atas kerusakan selama konflik. Secara keseluruhan, anggaran pemerintah provinsi dan kabupaten/kota di Aceh dapat mencapai hingga 1,7 milyar dolar per tahun dan akan terus stabil sampai seperempat abad berikutnya. Berbeda sekali dengan negara-negara seperti Liberia, Sierra Leone, dan Afghanistan, keterbatasan sumber daya untuk rekonstruksi dan pembangunan ekonomi seharusnya tidak menjadi kendala untuk keberlangsungan perdamaian.
Berbagai persoalan terkait upaya rekonstruksi pasca-konflik
Di tengah kehadiran sumber daya yang besar di Aceh pasca-konflik, sejumlah faktor telah membatasi efektifnya sumber-sumber daya pembangunan dan rekonstruksi dalam mengonsolidasi perdamaian.
Ketimpangan antara wilayah yang terkena dampak tsunami dan konflik
Pertama, batasan-batasan dalam penggunaan dana pasca-tsunami berarti bahwa wilayah yang terkena dampak konflik kurang mendapatkan bantuan. Hal ini berdampak pada disparitas geografis yang luas, menyediakan potensi untuk kekacauan di masa depan. Dana bantuan yang sangat besar diarahkan pada program-program di daerah-daerah yang terkena dampak langsung dari konflik. Mandat awal badan pemerintah Badan Rekonstruksi dan Rehabilitasi (BRR) adalah untuk menargetkan hanya daerah-daerah yang terkena dampak oleh tsunami (dua bagian wilayah kecil di pesisir Aceh). Lembaga donor Multi-Donor Fund, yang mengumpulkan sumber daya dari 15 donor, juga membatasi proyeknya di wilayah tersebut: hanya dua proyek yang didanai sampai saat ini yang beroperasi di luar area yang terkena dampak langsung tsunami. Sebagian besar lembaga donor bilateral dan NGOs fokus seluruhnya pada wilayah yang dilanda Tsunami.
Terdapat beberapa alasan untuk ini. Kebutuhan di wilayah tsunami sangat besar. Dengan skala bencana ini, sangat masuk akal untuk memfokuskan berbagai upaya di daerah-daerah in terlebih dahulu, terutama dengan fakta bahwa konflik sempat masih berlangsung delapan bulan setelah tsunami. Banyak lembaga juga merasa bahwa dana mereka terikat. NGOs (yang mengelola sepertiga dari dana rekonstruksi tsunami) menggalang dana dari publik atas dasar bahwa dana tersebut akan digunakan untuk tanggap tsunami. Sebagian negara merasa dibatasi agar hanya menggunakan dana mereka untuk wilayah yang terimbas langsung tsunami. Pemberian dana dari Amerika Serikat, misalnya, khususnya untuk rekonstruksi tsunami; pemerintah merasa perlu untuk kembali ke Kongres kalau dana-dana ini ingin digunakan untuk tujuan lain.
Sampai saat ini pembatasan penggunaan dana tersebut secara tidak sengaja menimbulkan dampak yang merugikan. Sebagaimana terlihat dalam Gambar 1, terdapat tumpang tindih antara daerah yang terimbas konflik dan tsunami dan banyak daerah yang terkena dampak konflik yang tidak terkena tsunami, terutama di pantai timur dan dataran tinggi tengah. Kebutuhan di wilayah ini sangat besar. Sebuah konsekuensi yaitu terjadinya peningkatan ketimpangan antara masyarakat di daerah tsunami dan di daerah terimbas konflik. Studi mutakhir World Bank memperlihatkan bahwa angka kemiskinan hampir kembali lagi ke tingkat sebelum bencana di daerah terimbas tsunami, sebaliknya, pada tahun 2005 di wilayah-wilayah terkena dampak konflik terdapat
44 persen kecamatan yang lebih miskin daripada rata-rata di provinsi ini. Infrastruktur yang terkena dampak konflik dibangun kembali dengan kecepatan hanya setengah dari infrastruktur yang rusak akibat tsunami. Hal ini berdampak pada tingkat rumah tangga. Konsumsi per kapita tercatat lebih rendah di daerah konflik, sebagaimana orang-orang yang diwawancarai menyebutkan:
Terdapat kesenjangan [dalam hal standar hidup] antara masyarakat di daerah tsunami dan korban konflik. Terdapat kebutuhan untuk fokus pada yang terakhir ini (NGO, Kabupaten Aceh Barat)
Di kabupaten Nagan Raya, terdapat 222 desa. Hanya 16 yang terkena dampak langsung tsunami. Pelayanan publik di wilayah tsunami sekarang sangat baik, di wilayah non-tsunami masih tidak bagus (Satpam, Kabupaten Nagan Raya)
Bantuan khusus untuk pasca-konflik dikerdilkan oleh bantuan yang dikhususkan bagi rekonstruksi tsunami: sekitar 230 juta dolar untuk pasca-konflik, dibandingkan dengan 8 milyar dolar untuk tsunami. Pembangunan rumah rata-rata untuk korban tsunami saat ini membutuhkan biaya 8.000 dolar. Sebaliknya, rumah-rumah yang disediakan oleh BRA bagi korban konflik bernilah 3.500 dolar.
Meningkatnya ketimpangan dalam penyediaan dana mulai mengarah pada ketegangan yang signifikan di lapangan. Konflik pada tingkat lokal mulai meningkat, banyak yang berhubungan dengan sengketa atas siapa yang menjadi target bagi bantuan pembangunan. Dari bulan Maret 2007, sengketa pembangunan berkisar rata-rata 30 sengketa per bulan.
Kesempatan yang tidak seimbang untuk kelompok-kelompok yang berbeda
Kedua, bantuan untuk kategori yang berbeda pada masyarakat yang terkena dampak konflik—kombatan, korban sipil, pengungsi—tidak seimbang. Ketimpangan dalam bantuan paska-konflik dan akses terhadap sumber daya telah menyebabkan beberapa ketengangan dan dapat menjadi sumber masalah di kemudian hari.
Besarnya dana bantuan tsunami telah menciptakan ekspektasi dari mereka yang terkena dampak konflik. Namun kelompok tertentu lebih diuntungkan daripada yang lain. Banyak kontraktor dari tempat lain di Indonesia hadir segera setelah tsunami, menciptakan perasaan ketidakberuntungan bagi bisnis milik orang Jawa yang diuntungkan dari penderiataan orang Aceh. Di antara para pemenang besar adalah mereka-mereka yang berasal dari GAM dengan koneksi level atas. Pemilihan umum lokal pada tahun 2005 menghasilkan gubernur dengan afiliasi GAM dan pemenang yang terkait dengan GAM di lebih dari setengah kabupaten di Aceh. Kebangkitan kekuatan politik elit GAM telah membuka berbagai kesempatan baru bagi mantan kombatan GAM yang terdidik. Konglomerat kontraktor GAM berhasil memenangkan kontrak-kontrak besar. Salah satu yang penting, mantan pemimpin GAM, Muzakkir Manaf, sekarang menjalankan perusahaan kontraktor besar, PT Pulau Gading. Di Kabupaten Aceh Barat Daya, diduga bahwa Bupati telah mengalokasikan dana sebesar Rp 12 milyar (sekitar 1,3 juta dolar) dalam bentuk kontrak bagi para mantan anggota GAM.
Kalangan lain di dalam GAM menerima lebih sedikit. Salah satu tantangan terbesar dalam ‘program reintegrasi’ adalah perbedaan antara jumlah kombatan GAM yang disebutkan di dalam MoU (3000 orang) dan angka sebenarnya di lapangan. Salah satu akibatnya adalah bahwa paket dana reintegrasi telah disebarkan secara tidak merata kepada para anggota GAM. Bantuan BRA kepada kombatan dan bantuan donor (sejumlah besar melalui Organisasi Migrasi Internasional (IOM) telah disalurkan baik melalui para komandan GAM atau kombatan yang daftarnya disediakan oleh para komandan tersebut. Para kombatan dengan status yang lebih rendah atau yang punya hubungan jauh dengan para komandan hanya mendapatkan sedikit uang. Korban sipil konflik juga tidak mendapatkan akses yang setara terhadap bantuan. Pertama, mereka yang tinggal di area tsunami lebih mungkin menerima bantuan (banyak yang merupakan korban keduanya sekaligus, pertama dari konflik, dan kemudian akibat tsunami). Kedua, mekanisme yang digunakan untuk pendistribusian bantuan kepada para korban berisiko tidak memasukkan mereka yang membutuhkan. Sebagaimana Lina Frödin menjelaskan di dalam artikelnya, BRA telah melalui berbagai pendekatan yang berbeda dalam menargetkan mereka, menyebabkan banyak kebingungan.
Pengalaman dalam pembuatan program pembangunan di berbagai tempat yang bangkit dari konflik di berbagai belahan dunia menunjukkan bagaimana persepsi ketimpangan dalam hal bantuan dapat mengarah pada konflik baru. Berbagai studi juga menunjukkan bagaimana pendekatan berbasis masyarakat—yang memberikan ruang bagi masyarakat sendiri untuk menentukan alokasi sumber daya, dan juga mengandung kontrol sosial yang dalam membantu meminimalkan keterjebakan di dalam sumber daya—kecil kemungkinan akan mengarah pada konflik dengan kekerasan. Sayangnya, setelah penghentian program korban sebelumnya, dengan pola pendekatan komunitas, pendekatan-pendekatan tersebut tidak lagi digunakan secara luas di Aceh.
Lemahnya kapasitas dan strategi transisi
Persoalan besar ketiga terkait upaya rekonstruksi pasca-konflik di Aceh adalah relatif lemahnya perhatian yang diberikan untuk membangun strategi untuk proses transisi dari bantuan segera ke program pembangunan jangka panjang yang sensitif konflik.
Aceh tidak seperti sebagian besar bekas wilayah terimbas konflik karena Aceh berada di dalam negara dengan pendapatan menengah dengan sumber pendanaan dari dalam, pasar yang berjalan, dan terdapat birokrasi yang berfungsi sampai ke tingkat lokal. Mesin bantuan pasca-bencana dan pasca-konflik jauh lebih sedikit digunakan di konteks seperti ini daripada di tempat-tempat seperti Sierra Leone atau Sudan. Di Aceh, pemerintah masih memegang kontrol atas usaha rekonstruksi tsunami dan pasca-konflik, dengan masyarakat internasional berperan sebagai pendukung. Pada saat sumber daya tambahan UUPA berjalan, pendanaan pemerintah untuk pembangunan di Aceh akan jauh melampaui total dari lembaga-lembaga internasional.
Meskipun demikian, relatif masih sedikit perencaan untuk transisi dari model bantuan pada saat keadaan darurat dan pasca-darurat ke pembangunan jangka panjang yang diarahkan secara domestik. Beberapa program pemerintahan telah mulai dan sudah ada upaya-upaya awal untuk mengalihkan aset-aset yang dibangun oleh lembaga donor kepada kementrian-kementrian pemerintah. Tetapi, dan secara luas, proyek-proyek internasional untuk pasca-konflik dan reintegrasi masih fokus pada menyalurkan bantuan langsung kepada masyarakat, bukan melalui berbagai struktur pemerintah. Yang ada proyek-proyek masih fokus pada membantu kelompok dan individu yang rentan, daripada menstimulasi perekonomian secara keseluruhan. Dalam jangka menengah, upaya-upaya untuk mendukung transisi perekonomian lokal akan diperlukan untuk memastikan proses pemulihan dan pembangunan yang berkelanjutan. Multi-Donor Fund merencanakan sebuah fasilitas pendanaan ekonomi, namun dana untuk ini terbatas dibandingkan dengan kebutuhan yang besar.
Kebutuhan akan strategi transisi diperburuk oleh masalah-masalah pada birokrasi Aceh. Kapasitas institusional lokal dalam merencanakan dan mendistribusikan dana yang besar yang akan tersedia sangat-sangat rendah. Konflik juga menyelubung penyebaran korupsi. Karena konflik yang secara historis didorong oleh kekecewaan terhadap negara dan ketidakpuasan terhadap bagaiman sumber daya digunakan, membangun kapasitas negara dan transparansi diperlukan agar konflik tidak muncul kembali.
Kesimpulan
Terdapat potensi besar untuk rekonstruksi ekonomi untuk membantu menciptakan perdamaian di Aceh. Sumberdaya relatif berlimpah. Namun, terdapat sebuah risiko bahwa jika sumber-sumber daya ini tidak dikelola dengan baik, justru dapat mengganggu perdamaian dengan target wilayah dan kelompok yang timpang, dengan digunakannya untuk investasi yang tidak produktif, atau jika korupsi atau lemahnya kapasitas membatasi dampaknya di lapangan. Lembaga-lembaga bantuan belum cukup mencurahkan perhatian pada membangun sistem pemerintahan lokal untuk mengelola berbagai sumber daya pembangunan. Lebih banyak dukungan terhadap hal ini akan menjadi kunci jika rekonstruksi ekonomi diharapkan mampu menyumbang bagi perdamaian daripada konflik di Aceh.
Top | Aceh | Daftar isi
