Rekonfigurasi politik: proses perdamaian Aceh

Seorang anak Aceh membawa sebuah placard pada suatu demonstrasi di kantor PBB di Jakarta, Juli 2005.

Sumber: Reuters/Dadang Tri

Bernhard May adalah penasihat Gubernur Aceh dan Ketua Tim Program Pemerintahan Lokal Aceh yang didanai oleh Uni Eropa, diimplementasikan oleh Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ).

Nota Kesepahaman (MoU) Helsiki memprediksi dikeluarkannya Undang-undang tentang Pemerintahan Aceh yang baru sebagai prakondisi yang esensial dan merupakan batu loncatan dari proses perdamaian. Undang-undang baru ini seharusnya menyediakan kerangka kerja bagi Aceh untuk pemerintahan sendiri yang efektif yang undang-undang sebelumnya telah gagal untuk ini dan ekspektasi di Aceh tinggi. Meskipun demikian, proses perancangannya, yang melibatkan sejumlah besar pemangku kepentingan (stakeholders), menghasilkan produk hukum yang mengecewakan banyak pihak, terutama di dalam Gerakan Aceh Merdeka (GAM).

Undang-undang No.11/2006 tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) diterbitkan dengan penundaan yang cukup lama pada bulan Agustus 2006. Undang-undang ini merupakan produk legislasi yang sangat kompleks yang tidak terbatas pada isu-isu inti tentang pemerintahan regional yang ‘otonom’ namun mencakup sejumlah aspek yang biasanya diatur di dalam undang-undang sektoral. Undang-undang tentang Pemerintahan Aceh ini memasukkan, sebagai contoh, regulasi tentang kesehatan masyarakat dan pendidikan, pengelolaan sumber daya alam, termasuk perikanan dan pertambangan, pembangunan ekonomi dan investasi, hak asasi manusia, angkatan bersenjata, kepolisian, dan peradilan. Ruang lingkup yang luas dari peraturan-peraturan yang agak superfisial ini, yang mengharuskan adanya banyak referensi atas undang-undang sektoral yang lebih rinci, mengalihkan perhatian dari fokus pada prinsip-prinsip dasar dari ‘otonomi khusus’. Dalam upaya memastikan kontrol Aceh atas sebanyak mungkin isu pemerintahan, para pendukung UU ini justru mencapai apa yang sebaliknya. Lebih jauh, keterlibatan langsung para pemangku kepentingan dalam jumlah yang besar dengan sangat luasnya ruang lingkup dari kepentingan yang berbeda di semua tingkatan proses perumusan telah mengarah pada banyak kompromi, yang seringkali mengurangi kejelasan dan konsistensi UU ini.

Pada saat GAM sendiri awalnya sudah mengusulkan draft UU yang lebih fokus dan padat (meskipun mengandung beberapa idea yang cukup radikal tentang bagaimana seharusnya pemerintahan sendiri Aceh terlihat, termasuk keanggotaan Aceh dalam organisasi PBB tertentu), maksud dari parlemen provinsi dan pemerintah untuk mengakomodasi sebanyak mungkin pendapat akhirnya mengarah pada draft yang agak kompleks dan sangat besar. Hasil kerja dari empat universitas yang diminta oleh otoritas provinsi untuk menyiapkan masukan bagi UU tersebut disatukan ke dalam satu draft tunggal, yang telah didiskusikan dengan berbagai pihak di wilayah ini sebelum disampaikan kepada majelis yang (dilaporkan) terdiri dari seribu pemangku kepentingan di Banda Aceh. Kemudian, pemerintah provinsi mengambil alih dari parlemen provinsi dan melakukan finalisasi draft tersebut dengan bantuan sebuah tim penasihat yang terdiri dari para pakar hukum, dan menyerahkannya kepada pemerintah pusat. Di sini, Menteri Dalam Negeri membuat tim perumus sendiri yang terdiri dari pejabat pemerintah dan akademisi, yang memanfaatkan draft usulan pemerintah provinsi sebagai referensi pekerjaan mereka. Draft tersebut ditinjau dan diformulasikan kembali selama enam bulan untuk mengharmonisasikannya sejauh dirasa perlu dengan undang-undang dan peraturan yang ada, dengan menggunakan keahlian dari lembaga-lembaga pemerintah pusat yang relevan. Perubahan yang cukup besar akhirnya disampaikan melalui pertimbangan parlemen nasional, yang nyata-nyata merasa bebas untuk melihat MoU lebih sebagai panduan umum daripada sebuah komitmen yang perlu ditaati, karena parlemen bukan merupakan salah satu pihak yang bernegosiasi.

Dari pihak GAM dan banyak pihak lainnya di Aceh, alasan utama untuk khawatir adalah bahwa beberapa bagian dan UUPA menyimpang secara signifikan dari apa yang ditetapkan di dalam MoU. Empat prinsip-prinsip hukum yang dinegosiasikan oleh GAM di Helsinki menjanjikan perubahan mendasar dalam hubungan antara Aceh dan pemerintah pusat. Cara keempat prinsip ini diterjemahkan ke dalam UUPA tidak memenuhi janji ini.

Prinsip yang pertama dan mungkin yang paling fundamental dari MoU (Pasal 1.1.2a) menyatakan ‘Aceh akan melaksanakan kewenangan dalam semua sektor publik, yang akan diselenggarakan bersamaan dengan administrasi sipil dan peradilan, kecuali dalam bidang hubungan luar negeri, pertahanan luar, keamanan nasional, hal ikhwal moneter dan fiskal, kekuasaan kehakiman dan kebebasan beragama, dimana kebijakan tersebut merupakan kewenangan Pemerintah Republik Indonesia sesuai dengan Konstitusi.’ Definisi dari tanggung jawab pemerintah pusat di dalam UUPA (Pasal 7) menjadi perdebatan panjang: ‘Kewenangan Pemerintah meliputi urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan urusan tertentu dalam bidang agama.’

GAM (dan beberapa pemangku kepentingan lainnya di Aceh) salah mengartikan prinsip MoU sebagai maksud bahwa Aceh akan memiliki hak untuk menjalankan semua otoritas di dalam semua sektor urusan publik—dan bahwa otoritas pemerintah pusat di Aceh akan dibatasi pada enam sektor yang disebutkan di dalam MoU. Kalimat di dalam MoU tidak membenarkan interpretasi seperti ini, dan pengaturan seperti itu juga akan menjadi tidak realistis karena terdapat banyak fungsi di luar enam sektor yang disebutkan di dalam MoU yang perlu untuk diatur dan/atau diimplementasikan oleh pemerintah pusat. Ini benar terutama untuk fungsi-fungsi pemerintah yang membentuk kewajiban konstitusional dari pemerintah pusat, terkait dengan konvensi internasional yang telah diterjemahkan ke dalam undang-undang nasional, atau untuk fungsi pemerintah, pengimplementasian yang oleh pemerintah Aceh dapat berpengaruh terhadap wilayah lain di Indonesia atau bahkan negara lain.

Potensi konflik diperburuk dengan kenyataan bahwa parlemen nasional memilih untuk mengelaborasi fungsi-fungsi tambahan pemerintah pusat di Aceh dengan menyebutnya ‘urusan pemerintahan yang bersifat nasional’ dan membiarkan hal ini dengan cara memberikan ruang bagi interpretasi ganda. Dengan menggunakan dalih yang tidak tepat tersebut pemerintah pusat memutuskan untuk mengatur sendiri fungsinya di Aceh dengan sebuah Peraturan Pemerintah (PP tentang kewenangan pemerintah pusat di Aceh). Rumusan peraturan ini, yang telah disampaikan kepada Aceh untuk dikomentari, menyebutkan bahwa pemerintah pusat ingin menjalankan tanggung jawab yang sama di Aceh sebagaimana di provinsi lain di Indonesia (kecuali Papua). Dengan melihat dari komentar GAM selama ini dan beberapa pejabat tinggi pemerintah provinsi sejauh ini, dialog sengit dan tajam lebih jauh antara Aceh dan pemerintah pusat tentang draft peraturan akan bisa terjadi.

Kontroversi tidak akan berakhir di sini, namun akan meluas ke isu-isu terkait cara pemerintah pusat bermaksud untuk menerapkan tanggung jawabnya di Aceh. Ketetapan di dalam LoGA bahwa ‘pemerintah menetapkan norma, standar, dan prosedur serta melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota.’ (Pasal 11.1) memperlihatkan besarnya otoritas pemerintah pusat terhadap impelementasi pemerintahan daerah. Hal ini terlihat jauh dari apa yang oleh para pendukung MoU, terutama GAM, pahami sebagai pemerintahan sendiri yang efektif. Ketika pemberlakuan norma-norma, standar, dan prosedur nasional dapat dibenarkan dalam banyak kasus, hal ini harus ditangani dengan hati-hati jika ingin menyelamatkan ide dasar dari otonomi khusus untuk Aceh. Potensi terjadinya pelemahan terhadap apa yang dipersepsikan otoritas khusus Aceh oleh peraturan dan standar ketat pemerintah pusat sangat besar ketika sampai pada penerbitan konsesi, perizinan dan lisensi, terutama berhubungan dengan investasi dan eksploitasi sumber daya alam.

Persoalan lebih jauh muncul dalam Pasal 7: ‘Pemerintah menetapkan norma, standar, dan prosedur serta melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota.’ Dengan kata lain, undang-undang ini menuntut pembagian tanggung jawab antara pemerintah provinsi dan kabupaten dalam penerapan otonomi khusus di Aceh. GAM berkeinginan agar tanggung jawab penuh untuk pengimplementasian otonomi khusus diberikan kepada pemerintah provinsi. Sebaliknya, UUPA menugaskan otoritas kepada kedua level pemerintahan tanpa menyediakan kejelasan yang memadai terkait dengan distribusi fungsi pemerintah. Oleh karena itu, Aceh harus menemukan cara untuk membentuk pengaturan pembagian kekuasaan tersebut antara provinsi dan kabupaten agar terhindar dari peraturan yang bertentangan antara dua level pemerintah ini. Lemahnya konsistensi antara peraturan di tingkat provinsi dan kabupaten dapat mengarah pada ketidakpastian hukum, yang dapat menimbulkan efek yang merugikan terhadap iklim investasi di Aceh. Begitu pula, peran yang terlalu dominan dimiliki oleh provinsi dalam menentukan kerangka hukum untuk otonomi khusus di Aceh dapat menumbuhkan kesan bahwa sentralisasi telah beralih dari Jakarta ke Banda Aceh dan menguatkan kecenderungan di beberapa kabupaten untuk memisahkan diri dari Aceh dan membentuk provinsi sendiri.

Masih terdapat beberapa hal lain dimana UUPA menyimpang secara substansial dari prinsip pertama MoU yang mungkin akan memiliki konsekuensi dimasa deapan untuk bagaimana Aceh akan dijalankan. Tim perumus parlemen nasional dan pemerintah pusat menuliskan tambahan MoU tentang ‘eksternal’ ke terminologi ‘pertahanan’ dan ‘nasional’ untuk ‘keamanan’ sebagai pembatasan terhadap peran Tentara Nasional Indonesia (TNI) dan juga polisi secara berturut-turut. Penambahan-penambahan ini dilihat sebagai tidak sesuai dengan undang-undang dan peraturan yang ada dan karena itu istilah-istilah tersebut tidak diadopsi ke dalam UUPA. Sebaliknya, Pasal 202 menyatakan ‘Tentara Nasional Indonesia bertanggung jawab menyelenggarakan pertahanan negara dan tugas lain di Aceh sesuai dengan peraturan perundang-undangan.’ Pengacuan UUPA kepada undang-undang dan peraturan yang ada (dalam hal ini UU 34/2004 tentang Tentara Nasional Indonesia) mengindikasikan bahwa TNI akan mempunyai tugas yang sama di Aceh seperti daerah-daerah lain di Indonesia, termasuk berurusan dengan kekacauan keamanan internal, meskipun dengan bekerja sama dengan institusi lain (Pasal 6.1c dan penjelasan dari UU 34/2004).

Wilayah secara secara khusus sensitif yang potensial menimbulkan konflik dibuka oleh penyimpangan besar lainnya dari UUPA. Prinsip kedua MoU (Pasal 1.1.2b) menyatakan bahwa ‘Persetujuan-persetujuan internasional yang diberlakukan oleh Pemerintah Indonesia yang terkait dengan hal ikhwal kepentingan khusus Aceh akan berlaku dengan konsultasi dan persetujuan legislatif Aceh,’ dan prinsip ketiga (Pasal 1.1.2c) menyebutkan bahwa, ’Keputusan-keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia yang terkait dengan Aceh akan dilakukan dengan konsultasi dan persetujuan legislatif Aceh.’ Keduanya secara substansial mengalami perubahan ketika diterjemahkan ke dalam undang-undang karena parlemen nasional dalam kesepakatan dengan pemerintah pusat memandang ketentuan-ketentuan ini dalam MoU secara konstitusional problematis. Karena kedua ketentuan ini dapat melanggar otoritas konstitusional presiden dan parlemen nasional secara berturut-turut, pencantuman keduanya ke dalam UUPA dalam mengarah pada tinjauan hukum oleh mahkamah konstitusi. Prinsip-prinsip tersebut oleh karenanya diterjemahkan ke dalam UUPA (Pasal 8) dengan menggunakan formula: ‘dengan konsultasi dan pertimbangan DPRA’ (Dewan Perwakilan Rakyat Aceh)—dengan kata lain, mengganti ‘dengan persetujuan’ menjadi ‘dengan pertimbangan.’

Sama halnya dengan prinsip keempat MoU (Pasal 1.1.2d), menyatakan bahwa ‘Kebijakan-kebijakan administratif yang diambil oleh Pemerintah Indonesia berkaitan dengan Aceh akan dilaksanakan dengan konsultasi dan persetujuan Kepala Pemerintah Aceh,’ diterjemahkan ke dalam UUPA dengan kalimat ‘dengan konsultasi dan pertimbangan (bukan persetujuan) Gubernur.’ Penyesuaian ini dipandang perlu karena gubernur, bukan sebagai kepala daerah bukan pula sebagai perwakilan pemerintah pusat di daerah, dapat memiliki otoritas untuk menyetujui keputusan pemerintah pusat. Dan lagi, usulan MoU mungkin akan memerlukan sebuah tinjauan hukum.

Pertanyaan yang muncul, namun belum terjawab secara memuaskan, adalah mengapa perwakilan pemerintah Indonesia bersedia menandatangani perjanjian dengan GAM yang kemudian implementasinya dapat menimbulkan persoalan konstitusional. Beberapa pengamat proses Helsinki mengisyaratkan adanya kemungkinan Jakarta menyarankan tim negosiasinya untuk menerima ketentuan-ketentuan yang berpotensi problematis untuk memastikan GAM bersedia menandatangani MoU tersebut, berharap pada saat yang bersamaan mampu bersembunyi di balik otoritas kedaulatan parlemen, kalau GAM memilih untuk menolak adopsi ketentuan seperti itu ke dalam undang-undang.

Undang-undang tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) menetapkan bahwa cara berkonsultasi dengan Aceh dilakukan dan cara bagaimana pertimbangan parlemen provinsi dan gubernur didapatkan akan ditentukan dengan sebuah Keputusan Presiden. Proses diskusi yang berkepenjangan antara Aceh dan pemerintah pusat tentang draft Keputusan Presiden menunjukkan bahwa kedua belah pihak tidak akan dengan mudah merubah posisinya. Aceh bersikeras bahwa segala bentuk mekanisme konsultasi yang ditentukan dengan Keputusan Presiden harus mengarah sedekat mungkin pada ‘konsensus sebagai aturan,’ pada saat pemerintah pusat mempertahankan klaimnya terhadap otoritas pengambilan keputusan final parlemen dan masyarakat nasional. Tidak mudah untuk meramalkan kompromi yang dapat berfungsi untuk isu sulit ini.

Sebaliknya, adalah penting agar beberapa peraturan pemerintah pusat yang diamanatkan oleh UUPA, yang harus melalui proses konsultasi yang disebutkan di atas, dikeluarkan sesegera mungkin. Hal ini berlaku khususnya untuk Peraturan Pemerintah tentang Pengelolaan Bersama atas Sumber Daya Minyak dan Gas oleh Pemerintah Aceh dan Pemerintah Pusat. Karena isu yang menjadi konflik serius bagi kedua belah pihak adalah dalam hal ini, konsultasi yang teratur sangat penting. Pembentukan mekanisme pencarian konsensus yang partisipatif, transparan, dan adil akan penting pula untuk menyelesaikan konflik yang potensial di seputar draft Peraturan Pemerintah yang disebutkan di atas tentang Otoritas Pemerintah Pusat atas Karakter Nasional di Aceh. Demikian juga, ini akan membantu ketika sampai pada ketentuan-ketentuan dengan isu-isu kritis seperti itu karena peraturan-peraturan presiden tentang kerja sama Aceh dengan institusi asing dan partisipasi dalam acara-acara di luar negeri, dan tentang peralihan tanggung jawab dari Badan Pertanahan Nasional kepada provinsi dan kabupaten di Aceh.

Cara Jakarta mengatur dan menjalankan konsultasi dengan Aceh tentang kebijakan-kebijakan nasional yang esensial yang memiliki dampak langsung terhadap Aceh penting untuk membangun rasa saling percaya dan kepercayaan diri antara Aceh (tidak hanya GAM) dan pemerintah pusat. Demikian pula, dalam pengimplementasian UUPA dan terutama otoritasnya sendiri di Aceh, pemerintah pusat harus menghargai semangat MoU jika ingin menunjukkan komitmen terhadap perdamaian. Ini akan menggangu perdamaian dan stabilitas di provinsi ini jika terbukti benar berbagai kritik yang menyatakan bahwa UUPA tidak hanya gagal memenuhi janji-janji di dalam MoU, namun secara umum sangat sedikit dapat menjustifikasi ide otonomi khusus, kecuali untuk alokasi dana tambahan. Dalam pandangan kurang jelas dan ambigunya banyak peraturan, dan keterbatasan dalam hal cara Aceh menjalankan otonomi khususnya, UUPA memiliki potensi untuk menjadi sumber konflik substansial antara Aceh dan pemerintah pusat, daripada cara yang efektif untuk membantu perkembangan dan menstabilkan hubungan di antara keduanya. Meskipun demikian, dengan kedua belah pihak kelihatannya terbuka terhadap pendekatan pragmatis dalam pengimplementasiannya, UUPA bisa menjadi langkah maju, walaupun cara yang kurang baik daripada yang diharapkan yaitu UUPA lebih loyal kepada MoU dan konsisten secara internal. “Langkah maju” yang pragmatis ini tentunya akan diuji jika konsultasi isu-isu substantif terkait penerapannya mengalami kebuntuan. Ujian sebenarnya, bagaimanapun juga, akan terjadi ketika revisi terhadap UU tersebut dilakukan atas permintaan banyak pihak di Aceh, terutama GAM. Bagaimana pun inginnya sebuah revisi dalam pandangan banyak kelemahan UUPA, sama perlunya untuk menjaga ekspektasi pada tingkat yang realistis. Kesiapan untuk memberikan konsesi yang lebih besar untuk Aceh akan berkurang seiring dengan berjalannya waktu.