Rekonfigurasi politik: proses perdamaian Aceh

Seorang anak melihat tank yang sedang melewati desanya di Samalanga, Aceh, 2003.

Sumber: Reuters/Supri Supri

Michelle Anne Miller adalah post doctor fellow di Asia Research Institute (ARI), dari Universitas Nasional Singapura. Ia adalah penulis buku ‘Rebellion and Reform di Indonesia’.

Terdapat berbagai pandangan mengenai penyebab utama konflik kontemporer di Aceh. Artikel ini menggambarkan faktor-faktor penyebab dan aspek-aspek yang mendahului konflik kontemporer tersebut sejak masa kolonial dalam sejarah Aceh dan dekade awal kemerdekaan, sebelum membahas penyebab-penyebab langsung yang mendorong munculnya Gerakan Aceh Merdeka (GAM) pada 1970an. Akhirnya proses-proses yang didorong oleh transformasi Aceh menjadi Daerah Operasi Militer (DOM) dan terobosan demokratis 1998 dilihat dalam hal bagaimana konteks untuk menyelesaikan konflik di Aceh terbentuk.

Cerita mengenai dominasi kolonial menjadi bahasan sentral dalam memahami konflik yang dipromosikan oleh GAM. Hal ini diterima secara luas di Aceh namun ditolak oleh sebagian besar masyarakat Indonesia dan berbagai sumber-sumber asing. Dalam pandangan GAM konflik yang dipicu sejak invasi Belanda tahun 1873 terhadap ‘Negara Acheh-Sumatra’, dan kemudian dilanggengkan dengan ‘penyerahan kedaulatan ilegal’ pada 1949 dari ‘kolonialis lama Belandan kepada kolonialis baru Jawa.’ GAM menjustfikasi klaim ini pada kedaulatan teritorial melalui pembentukan identitas Aceh tunggal berdasarkan etnis, bahasa, budaya, sejarah, dan geografis. Pandangan mengenai usaha yang berulang-ulang dari pihak luar untuk penaklukan sebuah bangsa Aceh tunggal menjadi perdebatan.

Adalah benar bahwa identitas Aceh yang berbeda terkait dengan kebangsaan yang berdaulat telah lama ada selama empat abad sebelum Aceh digabungkan ke dalam Indonesia. Lokasi Aceh yang strategis sepanjang jalur perdagangan Selat Malaka juga mendorong berkembangnya tradisi budaya dan tulisan Melayu-Islam, menempatkan Aceh terpisah dari berbagai kelompok etnis lainnya di kepulauan tersebut lebih dekat secara geografis ke Pulau Jawa. Namun, bahkan pada masa puncak pra-kolonial negara Aceh mengasingkan sejumlah negara-negara kecil yang kelompok-kelompok etnis lokalnya tidak pernah benar-benar terasimilasi ke dalam Aceh. Hampir 20 persen penduduk Aceh secara etnis bukan orang Aceh, yang memiliki setidaknya tujuh kelompok etnis minoritas lokal yang berbeda secara bahasa dan budaya (Gayo, Alas, Kliet, Aneuk Jamee, Tamiang, Singkil dan Puloe) dan etnis minoritas non-lokal (yang terbesar adalah para pendatang Jawa). Argumen GAM mengenai penggabungan ilegal Aceh ke dalam Indonesia juga disangkal dengan kuatnya bukti sejarah bahwa kontribusi masyarakat Aceh terhadap perjuangan bangsa Indonesia sepenuhnya bersifat sukarela, baik dalam hal sumber daya manusia maupun ekonomi (termasuk pembelian pesawat pertama untuk Republik Indonesia yang baru terbentuk). Bagaimanapun juga, dari seluruh kepulauan, Belanda menghadapi perlawanan yang paling keras terhadap pemerintahan kolonial di Aceh, perlawanan yang tidak pernah benar-benar bisa dipadamkan. Sebagaimana salah seorang gubernur kolonial Belanda menjelaskan, semangat penentangan dari perlawanan rakyat Aceh terhadap kekuatan dari luar telah terpelihara oleh ‘kecintaan fanatik terhadap kebebasan, diperkokoh dengan rasa kesukuan yang kuat, dengan akibat ketidaksukaan terhadap orang asing dan kebencian terhadap pengacau kafir.

Ketika sebagian besar sumber mengakui ‘perbedaan’ historis masyarakat Aceh, terdapat konsensus umum bahwa berbagai aktivitas negara Indonesia merupakan penyebab utama dari konflik kontemporer tersebut. Bahkan GAM sepakat bahwa dendam rakyat Aceh terhadap negara Indonesia belakangan diperparah oleh eksploitasi atas sumber daya alam Aceh, mengingkari berbagai janji terkait status ‘daerah istimewa’ provinsi ini, dan kerusakan yang dilakukan atas masyarakat sipil Aceh selama masa operasi-operasi militer. Sebagai lokasi dari aset minyak dan gas bumi yang menguntungkan, sumber daya kesejahteraan Aceh dipengaruhi oleh keputusan Jakarta untuk mengirimkan kekuatan keamanan ke provinsi ini, yang respon agresifnya terhadap persepsi ancaman konflik mengakibatkan korban ribuan masyarakat.

Akar konflik kontemporer ini bisa dilacak ke belakang sejak pemberontakan Darul Islam (DI), yang telah belangsung sejak 1948 di Jawa Barat dan meluas sampai ke seluruh nusantara, dan sampai ke Aceh pada tahun 1953. Pemberontakan tersebut secara bebas menyatukan agenda yang berbeda untuk membentuk federasi negara-negara Islam (Negara Islam Indonesia, NII). Kesepakan Aceh untuk keanggotaan atas negara baru, Indonesia, pada tahun 1949 secara lokal dipahami sebagai bergabung berdasarkan perlakuan yang setara merefleksikan kotribusi Aceh terhadap perjuangan antikolonial dan penegakan prinsip-prinsip Islami. Namun, Aceh hanya menikmati otonomi luas kurang dari satu tahun sebelum penggabungan ke dalam provinsi Sumatera Utara sebagai bagian dari reorganisasi administratif oleh Jakarta dengan menjadikan Indonesia hanya 10 provinsi. Kesan yang kuat akan pengkhianatan dalam keputusan ini di Aceh diperparah oleh masuknya orang-orang non-Aceh, pekerja migran non-muslim dan pasukan militer ke wilayah ini, serta memburuknya kondisi sosial ekonomi karena lebih besar porsi dari anggaran nasional mulai dialokasikan ke Jawa daripada pulau-pulau lainnya.

Kekecewaan masyarakat Aceh memuncak menjadi pemberontakan pada September 1953 ketika para pemberontak lokal dipimpin oleh ulama Aceh paling berpengaruh, Teungku M. Daud Beureueh, bergabung dengan pemberontakan Darul Islam. Hanya setelah Januari 1957, ketika pemerintahan Presiden Soekarno membentuk kembali Provinsi Aceh, yang menumbuhkan harapan di kalangan para pemimpin Darul Islam bahwa Aceh akan dapat segera bebas untuk menerapkan syariah, keterlibatan rakyat Aceh dalam pemberontakan Darul Islam secara perlahan berkurang.

Sebagai bagian upaya Jakarta untuk mencapai kesepakatan dengan pemberontak Darul Islam Aceh, Presiden Soekarno juga menawarkan Aceh secara prinsip status ‘Daerah Istimewa’ pada 26 Mei 1959 dengan memberikan otonomi luas ke provinsi ini dalam hal agama, pendidikan, dan adat istiadat. Tawaran ini menanggapi usulan otonomi sebelumnya yang diajukan oleh mantan Kepala Staf Angkatan Bersenjata Darul Islam, Hasan Saleh, yang berakar dari realisasi pragmatis bahwa satu-satunya cara untuk memenangkan konsesi untuk Aceh adalah melalui pendekatan lokal terhadap tujuan-tujuan Islamis yang luas para pemberontak. Meskipun tuntutan otonomi awal oleh para pemberontak Darul Islam adalah federalisme yang luas, Jakarta menganggap sebuah federasi Islam (NII) sama saja dengan kembali ke sistem kolonial Belanda yang tidak dipercaya lagi, sebuah argumen kontra-federalis yang dapat muncul kembali dalam perdebatan-perdebatan tentang desentraliasi pada masa pasca-Soeharto.

Meskipun Daud Beureueh terus melanjutkan perjuangannya dari gunung ke gunung, pada awal 1960-an gerakan Darul Islam di Aceh secara serius melemah karena kombinasi dari faksionalisme internal, keluarnya anggota, dan operasi militer Indonesia melawan pemberontakan. Sampai September 1961, Beureueh terpaksa mengubah tuntutan awalnya untuk membentuk negara Islam di Indonesia menjadi ‘penerapan hukum Islam di Aceh, khususnya, dan di Indonesia pada umumnya’. Menanggapi menurunnya kapasitas militer Beureueh dan pendirian retoris yang lebih lunak, Jakarta membuka kembali negosiasi dengan para pemberontak. Pada awal 1962, perundingan-perundingan ini bermuara pada kesepakatan damai yang membuat Jakarta mengizinkan Aceh untuk mulai menerapkan hukum Islam bagi muslim dalam teritorialnya.

Setelah lebih dari satu dekade hubungan pusat-daerah yang relatif damai, ketidakpuasan Aceh muncul kembali pada awal 1970-an. Kebijakan dan praktik-praktik sentralisme Orde Baru Soeharto tidak memenuhi harapan-harapan masyarakat Aceh terkait pemulihan Islam sebagai kekuatan sosial politik yang dominan. Seiring dengan semakin termajinalkannya secara politik ulama Aceh oleh kebijakan nasionalis ‘sekuler’ Orde Baru, begitu pula halnya dengan tuntutan mereka untuk menerapkan formula Daerah Istimewa. Berbagai ketentuan untuk menciptakan institusi-institusi untuk mempromosikan dan menegakkan hukum Islam gagal untuk diwujudkan dan yurisdiksi pengadilan Islam menjadi sangat terbatas di bawah Orde Baru. Sampai 1974, ketika Orde Baru mengeluarkan UU No.5/1974 tentang Prinsip-prinsip Administrasi Pemerintahan Daerah, formula ‘Daerah Istimewa’ Aceh telah sama sekali tidak sesuai dengan maknanya. Undang-undang ini lebih jauh meningkatkan cengkraman Jakarta atas administrasi daerah dengan membentuk kontrol presidensial atas penunjukan gubernur dan tanggung jawab gubernur dalam mengelola pemerintahan provinsi.

Aturan Orde Baru yang tersentralisasi tersebut semakin diperkuat melalui pengorganisasian kembali masyarakat Aceh. Merefleksikan dwiprioritas Orde Baru yaitu stabilitas nasional dan pembangunan ekonomi, rejim ini membentuk dua kelompok utama di Aceh. Pertama, kekuatan bersenjata menjadi melekat secara permanent di provinsi ini untuk membela kepentingan ekonomi nasional, untuk mencegah munculnya kekuatan-kekuatan oposisi, dan untuk mengawasi dan mengontrol partai politik yang ‘sah’ yang telah mengangkat Soeharto ke tampuk kekuasaan. Kedua, Soeharto membantu perkembangan kelas masyarakat teknokrat lokal Aceh untuk melaksanakan arahan pembangunan nasional dan mengimbangi peran ulama. Elit birokrasi ini cenderung sangat menyadari keunikan identitas ke-Aceh-an mereka dan berupaya untuk mengangkat posisi Aceh dalam kerangka negara Indonesia dengan membangkitkan pembangunan daerah.

Kekecewaan rakyat Aceh juga diperkuat oleh penemuan sumber cadangan minyak dan gas alam yang besar pada tahun 1971 di Aceh Utara dan berikutnya pertumbuhan Zona Industri Lhokseumawe (ZILS). Sebagian besar keuntungan tersebut mengalir keluar Aceh, dengan hasilnya adalah pembangunan di bawah Orde Baru hanya menghasilkan sedikit peningkatan substansial bagi ekonomi lokal. Meskipun sebagian Jawa dan Indonesia timur mengalami tingkat kemiskinan yang lebih tinggi dibandingkan Aceh selama masa Orde Baru, ekspansi ZILS menambah kemarahan daerah karena masyarakat desa dipaksa untuk bermukim di luar dari zona industri tersebut dan sebagian besar tenaga-tenaga terlatih non-Aceh, non-muslim diperkenalkan untuk mengoperasikan perusahaan-perusahaan minyak dan gas. Aset-aset yang menguntungkan di Aceh Utara juga menarik ribuan personil keamanan Indonesia yang tindakan mereka terhadap populasi sipil memperkeras sikap masyarakat lokal melawan otoritas Indonesia.

Dalam konteks kekecewaan regional yang terus berkembang inilah gerakan pemberontakan separatis Aceh pertama kali lahir. Pada 4 Desember 1976, Teungku Hasan Muhammad di Tiro, seorang pengusaha sukses dan ‘duta besar’ Darul Islam, atas penunjukan sendiri, untuk PBB di New York, kembali ke Aceh untuk meluncurkan pembentukan Front Nasional Pembebasan Aceh-Sumatra (ASNLF, juga dikenal sebagai GAM). ASNLF/GAM memiliki kekecewaan yang sama dengan pemberontak Darul Islam. Seperti halnya Daud Beureueh, Hasan di Tiro sebelumnya mempromosikan negara federal Aceh dalam kerangka Republik Islam Indonesia dan hanya memilih jalan ekstrem dengan separatisme bersenjata setelah formula Daerah Istimewa tidak menghasilkan perubahan yang berarti bagi hubungan antara Aceh dan Jakarta. Bagaimanapun juga, tidak seperti pemberontak Darul Islam yang berupaya merubah bentuk negara Indonesia namun tidak untuk berpisah darinya, ASNLF/GAM ‘mendeklarasikan kembali’ ‘Negara Aceh-Sumatra Berdaulat yang bebas dan merdeka’ dengan maksud untuk memutuskan semua ikatan dengan ‘rejim asing Jakarta dan masyarakat asing dari pulau Jawa.’ Juga, berbeda dengan generasi awal pemberontak Darus Islam, tuntutan GAM tidak bersifat religius dan secara eksplisit hakikatnya bersifat nasionalis. Walaupun secara nyata pemberontak GAM adalah muslim, mereka mendasarkan klaim atas kedaulatan territorial pada konstruksi dari etnis yang unik, identitas budaya, sejarah, dan kedudukan geografis yang spesifik dan tidak pernah berkeinginan untuk menjalin ikatan dengan gerakan Islam di Indonesia atau di tempat lain.

Berbedanya tanggapan oleh Jakarta terhadap pemberontakan Darul Islam dan GAM merefleksikan perbedaan tujuan dari kedua kekuatan perlawanan ini, begitu pula halnya dengan perubahan karakter pemerintah pusat dari apa yang disebut sebagai ‘Orde Lama’ Soekarno ke Orde Baru Presiden Soeharto.

Pada saat Soekarno mengandalkan pada kombinasi kekuatan militer dan negosiasi untuk menghadapi pemberontakan Darul Islam di Aceh, Orde Baru Soeharto mendemonstrasikan intoleransinya atas separatisme dengan mengandalkan terutama pada kekuatan militer. Pada akhir 1970-an para pemberontak tersebut didesak dan hanya bergerak di bawah tanah dan hanya muncul kembali sebagai kekuatan tempur kohesif setelah tahun 1986. Secara umum, kemunculan kembali GAM dimungkinkan karena kemampuan Hasan di Tiro untuk mengamankan dukungan terhadap GAM dari diktator Libya, Kolonel Muammar al-Gaddafi. Perkembangan GAM juga dimungkinkan karena pengabaian dan campur tangan pemerintah pusat yang berkelanjutan.

Pada tahun 1989, Jakarta menyikapi dengan kekerasan atas ekspansi oleh GAM dengan meluncurkan operasi anti-pemberontakan skala besar melawan pemberontak Aceh. Aceh secara resmi berubah menjadi Daerah Operasi Militer (DOM), yang secara luas dipahami sebagai penerapan darurat militer, selama satu dekade. Tidak begitu jelas berapa banyak pasukan militer Indonesia yang ditempatkan di Aceh selama masa DOM karena tidak ada angka resmi yang diumumkan, namun sebagian besar sumber mengestimasi bahwa sekitar 12.000 pasukan keamanan dilibatkan. Jumlah korban tewas akbiat konflik selama masa DOM juga tidak pernah jelas, dan semakin lama sepertinya semakin tidak akan pernah diklarifikasi. Sebuah temuan investigasi Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) pada tahun 1998 terhadap kekejaman yang dilakukan terhadap sipil selama masa DOM menyebutkan angka yang bertentangan yaitu 944 terbunuh atau hilang selama masa DOM, 3000 perempuan menjadi janda dan 15.000 sampai 20.000 anak-anak Aceh menjadi yatim piatu. Karena sebagian besar sumber tidak membedakan antara ‘korban kekerasan’ dan ‘korban tewas’, bahkan estimasi yang relatif tidak kontroversial menyebutkan bahwa korban tewas pada masa DOM cenderung jatuh pada kisaran angka 1600 sampai 6000 orang tewas. Apa yang kemudian menjadi jelas adalah ketika DOM berakhir pelanggaran HAM yang terjadi selama operasi-operasi ini telah semakin memisahkan masyarakat Aceh dari pemerintahan Indonesia dan menciptakan kondisi yang matang untuk regenerasi GAM di masa pasca-Soeharto. Sampai pertengahan 1998, antipati masyarakat Aceh terhadap Jakarta telah semakin dalam dan termanifestasi menjadi tuntutan yang luas untuk retribusi, kompensasi, dan keadilan sosial. Pengganti yang ditunjuk Soeharto, B.J. Habibie yang kemudian secara resmi mencabut DOM pada bulan Agustus 1998 dan menarik ribuan pasukan dari Aceh.

Sampai pertengahan 1998, Indonesia juga telah memulai proses demokratisasi setelah empat dekade pemerintahan otoriter. Perubahan rejim dipercepat oleh krisis keuangan Asia pada tahun 1997-1998, dan dampaknya yang secara khusus parah dialami oleh Indonesia, di mana meningkatnya angka pengangguran dan kemiskinan dan meroketnya harga-harga kebutuhan pangan menimbulkan peningkatan yang tajam dalam angka kriminal dan kekacauan sosial-ekonomi secara umum di berbagai pelosok Indonesia. Dampak sosial dari kesulitan ekonomi terasa sangat parah di Aceh, sepanjang pulau Jawa, Kalimantan Barat dan Timur dan beberapa bagian Sumatra dan Indonesia Timur. Instabilitas sosial-politik dan ekonomi ini sebagai akibatnya menurunkan secara tajam otoritas dan kekuasaan Indonesia sebagai sebuah negara. Di Aceh, beberapa kekuatan lokal menggunakan peluang ini untuk menekan Jakarta untuk memperhatikan kondisi mengenaskan yang telah lama mereka alami. Sebagian yang lain bahkan mulai melihat pembentukan sebuah pemerintahan yang independen di mana mereka akan bebas memerintah diri mereka sendiri tanpa ketakutan akan represi negara dan dengan kontrol atas sumber daya alam dan ekonomi mereka sendiri.

Pengantaran era reformasi politik Indonesia memasukkan inisiatif baru dalam menangani konflik internal di negara ini. Para pemimpin politik di Jakarta melihat desentralisasi kekuatan pusat sebagai cara yang paling demokratis untuk meredam kekuatan sentrifugal dan telah siap untuk mengakui tempat ‘khusus’ bagi provinsi-provinsi bermasalah di dalam negara kesatuan. Meskipun demikian, keputusan oleh Presiden Habibie untuk menyelesaikan sengketa wilayah di Timor Timur dengan memberikan kesempatan bagi provinsi ini untuk menyelenggarakan referendum tentang penentuan nasib sendiri tidak dapat diterima oleh banyak orang Indonesia dan menyumbang pada kekalahan politiknya dalam pemilihan presiden tahun 1999. Bagi kaum nasionalis Indonesia, segala bentuk upaya pemerintah untuk meredam momok separatisme bersenjata harus memperkuat integritas teritorial Indonesia dan kohesivitas nasional, bukan melemahkan atau bahkan menghancurkannya. Pandangan bahwa nasionalisme kontemporer Aceh terutama merupakan reaksi atas kebijakan Orde Baru yang kontraproduktif tidak, menurut logika ini, membutuhkan pemikiran kembali secara substansial tentang posisi Aceh sebagai bagian dari Indonesia. Sebaliknya, kepercayaan yang berkembang di Jakarta bahwa sejak ‘persoalan Aceh’ berakar secara langsung dari pemerintahan otoriter, hal ini dapat secara perlahan diatasi melalui akomodasi demokratis bagi masyarakat Aceh dalam kerangka sistem negara desentralisasi.