Kantor Pusat Komisi Eropa di Brussels.
Sumber: Reuters/Francois Lenoir
Brussels 'di belakang layar' proses perdamaian Aceh
Antje Herrberg
Ketika sangat banyak yang ditulis terkait perundingan damai Aceh yang dilaksanakan di Helsinki dengan dukungan Inisiatif Pengelolaan Krisis atau Crisis Management Initiative (CMI), hanya sedikit yang mengungkapkan bagaimana Uni Eropa terlibat dalam mendukung inisiatif ini. Setelah penandatanganan MoU pada Agustus 2005, Uni Eropa melakukan terobosan baru dengan meluncurkan Misi Pemantau Aceh (Aceh Monitoring Mission - AMM) yang merupakan kerja sama Uni Eropa yang pertama kalinya dengan ASEAN, dan yang pertama kalinya dalam hal misi bersama sipil-militer. Tulisan ini dibuat berdasarkan pengalaman pribadi saya dan wawancara dengan tokoh-tokoh kunci yang bekerja ‘di belakang layar’ untuk mendukung proses perdamaian tersebut. Tulisan ini juga menawarkan refleksi atas pelajaran yang dapat dipetik untuk penerapannya di masa yang akan datang.
Hari-hari Pertama: Diskusi yang Hati-hati
Pada tahun 2004, CMI merupakan organisasi non-pemerintah yang baru berdiri dan berkembang dengan sembilan orang staf dan hanya satu yang berkantor di Brussels. Lembaga ini dibentuk kurang lebih sebagai perpanjangan dari kantor Mantan Presiden Finlandia Martti Ahtisaari untuk memungkinkan keterlibatannya dalam proyek-proyek independen yang berkaitan dengan manajemen krisis dan resolusi konflik. Beliau telah dimintai bantuannya untuk memediasi perundingan kembali Pemerintah Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM), dan ia bekerja sama dengan stafnya pada Januari 2005 setelah terjadinya Tsunami bersamaan dengan semakin jelas adanya kebutuhan mendesak akan pertemuan kedua belah pihak.
Peran yang dimainkan oleh CMI dan ketuanya pada waktu itu bersifat tidak resmi, informal, dan tidak terikat. Aspek ‘diplomasi pribadi’ ini sangat menentukan, terutama bagi pemerintah Indonesia, yang tidak ingin menginternasionalisasikan urusan dalam negerinya. CMI diposisikan dengan baik dalam peran mediasi ini karena reputasi ketidakberpihakan Ahtisaari sebagai mediator yang sudah diterima luas dan akses ke jaringan pemerintah yang dimilikinya (lihat wawancara dengan Ahtisaari di halaman sebelumnya), ditambah lagi dengan keuntungan sebagai seseorang dari Skandinavia yang secara geografis berdekatan dengan Swedia di mana kepemimpinan GAM berdomisili.
Kementerian Luar Negeri Finlandia menyambut baik keterlibatan CMI dan memperlihatkan kesediaan mereka untuk memfasilitasi perundingan tersebut. Hal ini memperjelas posisi mereka yang tidak mengharapkan keuntungan politik namun akan memberikan dukungan teknis (tempat, transportasi dan logistik, dan keamanan). Kontak pribadi Ahtisaari dengan Presiden Halonen dan Menteri Luar Negeri Tuomioja membantu untuk memastikan dukungan politik untuk proses tersebut. Pada saat itu tidak diketahui berapa lama waktu yang dibutuhkan untuk perundingan tersebut, jadi komitmen pemerintah Finlandia bersifat terbuka dan tidak dibatasi dalam hal uang maupun modalitas. Under-Secretary of State, Hannu Himanen menegaskan bahwa uang bukan merupakan isu bagi Finlandia: ‘Kami tidak mengantisipasi dan juga tidak memiliki informasi detil mengenai kemungkinan dukungan Uni Eropa terhadap CMI. Hal ini tidak pernah mempengaruhi keputusan Kementerian Luar Negeri’. Namun, pada saat yang bersamaan, Ahtisaari beranggapan bahwa keterlibatan lebih jauh Uni Eropa akan menguntungkan dalam jangka panjang untuk mendukung proses perdamaian lebih lanjut.
Koneksi Uni Eropa
Kerangka kerja Uni Eropa dalam penanganan konflik pada saat itu tidak memasukkan ketentuan yang eksplisit mengenai mediasi, namun berdasarkan Kebijakan Luar Negeri dan Keamanan Bersama Eropa (Common Foreign and Security Policy- CFSP), Kebijakan Keamanan dan Pertahanan Eropa (European Security and Defense Policy - ESDP) dan skema-skema asistensi memfokuskan pada pencegahan konflik dan manajemen krisis. Sebagai tambahan, terdapat Mekanisme Reaksi Cepat (RRM) yang dapat difungsikan untuk menanggapi krisis, yang dalam hal ini sebagai dampak dari Tsunami. Ketika sebelumnya telah ada dukungan dari Brussel terkait berbagai upaya terdahulu untuk memfasilitasi gencatan senjata di Aceh, upaya bantuan kemanusiaan untuk korban tsunami mendominasi respons dari berbagai institusi pada saat ini. Secara keseluruhan, Uni Eropa dan negara-negara anggotanya telah memobilisasi bantuan sebesar 1,5 miliar euro untuk seluruh wilayah yang terkena dampak Tsunami, sebagian besar disalurkan melalui Multi Donor Trust Fund Indonesia.
Pada tahun 2005, Komisi Uni Eropa bersedia untuk memainkan peran lebih besar dari hanya sekedar peran kemanusiaan termasuk menjalankan peran politik untuk memfasilitasi perdamaian. Komisi Uni Eropa telah berkontribusi dalam proses perdamaian dengan menyediakan dana sebesar 2,3 juta euro untuk mediasi yang dilakukan oleh Pusat Dialog Kemanusiaan (Centre for Humanitarian Dialogue) pada tahun 2002. Menurut keterangan salah seorang manajer RRM, Patrick Dupont (salah seorang pendukung awal mediasi CMI): “Kami ingin bekerja untuk perdamaian, tidak hanya krisis kemanusiaan. Kami memiliki kesepahaman bersama atas elemen dasar bagi perdamaian di Aceh. Kami ingin menyediakan perangkat kerasnya (untuk rekonstruksi) dan perangkat lunaknya (perdamaian). Kami berkeinginan untuk bekerja sama dengan berbagai organisasi non-pemerintah (NGOs) dalam proses perdamaian Aceh. Kami memiliki pengalaman dengan HDC dan mengetahui pentingnya dan perlunya bersifat low profile, sekecil mungkin bersifat politis, dan lebih fleksibel.”
Predrag Avramoviç dari Komisi Uni Eropa mendapatkan posisi di RRM pada Januari 2005, dan lansung sesudahnya ia bersama rekannya Aldo dell’Ariccia berkunjung ke Indonesia untuk mengkaji keadaan. Selama di Indonesia, ia mengkaji fungsi dan peran yang dimainkan oleh CMI di Indonesia, ia menangkap sebentuk skeptisme terhadap organisasi ini karena mereka tidak berada langsung di lapangan, dan tidak terdapat perwakilan atau mitra setempat. Namun, ia berpandangan bahwa ini ‘mungkin ada baiknya’: dengan kata lain, CMI menawarkan sebuah ‘awal yang baru’ dan pada waktu itu tidak ada persepsi akan agenda yang rumit atau kepentingan tertentu.
Dari sejak awal Februari, CMI telah melakukan kontak rutin dengan Avramoviç untuk mendapatkan dukungan dari Komisi untuk negosiasi perdamaian Aceh. Pengajuan aplikasi bukan merupakan urusan yang hanya sekali dan selesai. Berbagai proposal diajukan, tiap-tiap proposal merefleksikan diskusi panjang dengan Avramoviç yang bekerja dengan hierarkinya untuk mencari formula yang tepat. Ia memahami bahwa sebuah semangat ‘tim’ berkembang dari waktu ke waktu—lebih dari sekadar dari satu donor dan seorang pelamar untuk sebuah proyek—dan semangat tersebut fokus pada substansi dan hasil.
Komisi menyetujui proposal hibah RMM dengan jumlah maksimum 269,375 euro untuk jangka waktu enam bulan yang ditujukan untuk perundingan perdamaian. Banyak yang mempertanyakan apakah jangka waktu enam bulan akan kondusif untuk sebuah proses perdamaian karena dapat berakibat pada semua pihak akan berada dalam tekanan. Namun, hal tersebut dapat merupakan peluang bagi para pihak dan mediator untuk fokus pada hal-hal yang ‘esensial,’ dan juga dapat mengurangi potensi terlalu banyaknya manuver-manuver politik yang dilakukan oleh para pihak—semacam pengaturan ‘sukses besar atau gagal sama sekali’. Hal ini juga mendorong sejumlah aktor-aktor Uni Eropa (negara-negara anggota dan Sekretariat Dewan) untuk mulai berpikir ke depan mengenai konsekuensi dari suksesnya perundingan.
Dukungan keuangan Uni Eropa untuk ‘proyek politik’—CMI dengan dukungan dari Centre for Strategic and International Studies (CSIS) di Jakarta yang menerima hibah untuk peningkatan kapasitas demokrasi lokal (sebesar 220,000 euro)—mencapai kurang dari 0.25 persen dari total dukungan Komisi untuk Aceh sebagai respons terhadap Tsunami. Hal ini menunjukkan bahwa tidak selamanya besaran hibah yang penting, namun inisiatif dan kualitas hubungan kerja sama antara CMI dan Uni Eropa.
Kenyataan bahwa Komisi mendukung perundingan damai di Helsinki, dan ini didukung oleh Javier Solana (Perwakilan Tinggi untuk CFSP), juga memiliki efek pemicu yang memberikan semangat kesamaan tujuan antara kedua institusi: Komisi dan Dewan menjadi pemangku kepentingan (stakeholders) dalam proses perdamaian. Jejaring dan kontak-kontak politik level atas juga memuluskan jalan untuk membangun preseden baru: pengawasan Eropa terhadap kesepakatan damai.
Institusi dan Mekanisme Uni Eropa
Komisi Eropa (selanjutnya disebut sebagai Komisi) merupakan institusi supranasional yang mengatur dan menjalankan berbagai anggaran keuangan penting, sementara Dewan Uni Eropa (selanjutnya disebut dengan Dewan) mewakili kepentingan politik tiap-tiap negara anggota.
Mekanisme Reaksi Cepat (RRM) Eropa menyusutkan bidang-bidang yang telah ada untuk mengatasi krisis (hak asasi manusia, pengelolaan perbatasan, pengawasan pemilihan umum, bantuan darurat sipil, dan sebagainya). Pada tahun 2007, badan ini digantikan oleh Instrumen Stabilitas (Stability Instrument), (yang tidak memiliki batasan waktu selama enam bulan seperti halnya RRM) sebagai instrumen tanggap bagi Komisi, diakses melalui Direktorat Jenderal Hubungan Eksternal.
Kebijakan Keamanan dan Pertahanan Eropa (ESDP) adalah elemen penting dalam Kebijakan Luar Negeri dan Keamanan Bersama (CFSP) Eropa, yang secara formal berada di bawah domain Dewan. Dimensi sipil ESDP melibatkan tugas-tugas di berbagai wilayah yang berbeda, termasuk polisi dan operasi penegakan hukum, administrasi dan perlindungan sipil, pengawasan dan dukungan terhadap utusan-utusan khusus Uni Eropa.
Menuju AMM
Sejak dari putaran awal perundingan di Helsinki pada bulan Januari 2005, kemungkinan adanya pengawasan sudah menjadi tema bahasan. Sebagaimana Pemerintah Indonesia cukup tegas dalam hal tidak ingin ‘menginternasionalisasi’ (dalam arti keterlibatan formal UN) isu ini, Uni Eropa dipandang sebagai pengawas yang kredibel dengan bekerja sama dengan ASEAN.
Menurut pandangan salah seorang warga negara Finlandia yang bekerja di Sekretariat Dewan, rencana adanya sebuah misi pengawasan sudah dimulai sejak lama. DGE IX (Civilian Crisis Management (manajemen krisis sipil), salah satu bagian dari Sekretariat Dewan, dan EUMS/Sel Militer Sipil masing-masing telah membuat konsep-konsep yang dibutuhkan untuk itu (di antaranya Pengawasan, Penegakan Hukum, dan Administrasi Sipil) dan pada saat yang bersamaan kapabilitas sipil untuk manajemen krisis (termasuk misi pengawasan) telah diuji melalui ‘Civilian Headlin Goal’ (Tujuan Pokok Sipil) yang telah disetujui pada bulan Desember 2004. Antusiasme yang muncul pada waktu itu sangat tinggi, dan Sekretariat Dewan dan negara-negara anggota ingin mewujudkan kerangka kerja konseptual tersebut menjadi kenyataan.
Meskipun demikian, pada saat itu banyak pihak di Brussels yang masih meyakini bahwa peran Uni Eropa dalam mengawasi proses perdamaian merupakan urusan politik yang berisiko karena posisi geografis Aceh yang jauh dan kepentingan politik yang relatif minor terhadap daerah ini bagi negara-negara anggota Uni Eropa. Muncul pertanyaan-pertanyaan apakah para pihak benar-benar berkomitmen terhadap perdamaian, apakah akan ada ‘kekacauan’ di provinsi tersebut, separah apakah situasi keamanannya, dan secepat apakah pengawasan dapat diterjunkan. Namun, ‘efek Tsunami’, keinginan agar Uni Eropa memainkan peran politik, kompetisi institusional dan pengaruh persuasif Ahtisaari diterjemahkan menjadi momentum politik baru. Setelah berbagai diskusi mengenai institusi mana yang akan mengambil kepemimpinan dalam pengawasan kesepakatan, Uni Eropa pada akhirnya mampu bertindak secara kolektif. Menurut sejumlah orang yang terlibat, hal ini terjadi juga karena kegigihan Peter Feith, Wakil Direktur Jenderal Dewan, yang tergugah oleh tantangan dan potensi dari sebuah misi pemantau. Persahabatan dekatnya dengan Ahtisaari juga memainkan peran yang krusial. Menurut Feith, ‘jika Martti meyakini bahwa ini merupakan kesempatan bagi Uni Eropa, saya siap mendukungnya.’
Ketika kemudian menjadi jelas bahwa kesepakatan damai menjadi kenyataan dan membutuhkan pengawasan di lapangan, Ahtisaari mungkin menyuarakan pemikiran para pengambil kebijakan di Brussels ketika ia mengumumkan: “Saya takut bahwa perjanjian ini akan berhasil.” Sebagai pernyataan untuk menyatakan kita harus bersiap-siap untuk mendukung pengawasannya.
Selama bulan-bulan di musim semi dan musin panas, perencanaan berjalan menjadi semakin detil dan sejumlah persoalan-persoalan sulit menjadi semakin penting bagi para perencana. Terdapat isu-isu praktis tentang penelaahan keamanan bagi misi pemantau dan bagaimana menyelesaikan isu logistik besar dalam hal pendanaan. Berbagai diskusi yang berlangsung membahas pertanyaan tentang pengiriman pemantau tak bersenjata. Menurut para perencana, pemikiran berkembang seiring waktu seperti halnya kepercayaan diri semakin berkembang dalam komitmen para pihak terhadap perdamaian. Peter Feith menyebutkan bahwa apa yang membuatnya paling terkesan adalah ‘keinginan para pihak untuk berdamai, yang dapat dikatakan luar biasa mengingat apa yang pernah terjadi di Balkan, misalnya. Uni Eropa harus menghargai keinginan untuk berdamai seperti ini dan inilah yang kita lakukan’.
Sebuah misi pencari fakta menyusul (24 Juni sampai 2 Juli) dan mengikutkan penasihat militer CMI Jaako Oksanen dan seorang konsultan Juha Christensen. Sementara Dewan tidak memiliki ketentuan pendanaan untuk mengikutkan NGOs atau pakar dalam misi pendahuluan, seorang staf Komisi yang memiliki motivasi dan inovatif menemukan jalan untuk membuat ‘misi ini dimungkinkan’. Semakin besarnya keterlibatan dan kemitraan antara Komisi, Dewan, dan CMI di tingkat operasional juga menunjukkan kehadiran Uni Eropa di belakang layar selama tahap-tahap akhir dari perundingan tersebut (Uni Eropa bahkan mengirimkan beberapa peninjau ke perundingan putaran keempat dan kelima). Hal ini memberikan kepastian dalam semua sisi atas komitmen oleh para pihak dan pendukung perundingan tersebut, mungkin juga memberikan motivasi tambahan bagi semua untuk bisa berhasil.
Sebuah catatan informasi dari Komisi pada tanggal 18 Juli memberikan proposal awal untuk mendanai misi tersebut, yang mengantisipasi perdebatan lebih besar di arena Brussels bukan pada bagaimana mendanainya namun pada siapa yang diizinkan untuk mendanainya. AMM didanai melalui negara-negara anggota dan pos anggaran CFSP. Mengikuti keputusan resmi Komite Politik dan Keamanan pada 18 Juli, Misi Penelaah Teknis mendarat di Aceh pada 26 Juli untuk menyelesaikan kajiannya, hari yang sama ketika Javier Solana, dengan didampingi oleh Ahtisaari, berbicara di hadapan Komite Politik dan Keamanan dan memuji kesuksesan perundingan putaran kelima dan putaran terakhir dan mendesak negara-negara anggota untuk mengirimkan misi pemantau sebagaimana tercantum di dalam Nota Kesepahaman (MoU), yang akan ditandatangani pada 15 Agustus. Desakan terakhir oleh kedua pemimpin ini menandai awal yang baru keterlibatan Uni Eropa: menyediakan ukuran-ukuran untuk pengawasan dan dukungan untuk kesinambungan dari kesepakatan perdamaian.
Pelajaran yang Dipetik untuk Mendukung Mediasi
Banyak pelajaran yang dapat ditarik dari pengalaman ini. Seperangkat pelajaran dalam hal kemitraan antara pemerintah dengan NGOs dalam penciptaan perdamaian. Uni Eropa semakin mempromosikan kemitraan dengan NGOs dalam penciptaan perdamaian, dan metode sebuah NGO bekerja dengan struktur Uni Eropa selama proses perdamaian Aceh semakin menyadarkan Uni Eropa untuk menghargai kemitraan efektif dengan NGOs. Pengalaman Aceh membantu untuk mempertajam konsep Civilian Response Team/Tim Tanggap Sipil (CRT). Pada bulan Juni 2005 Sekretariat Dewan membentuk sekelompok ahli yang sebelumnya sudah dipilih dan dilatih. Negara-negara anggota menanggung biaya-biayanya dan dapat mengikutsertakan para pakar dari NGOs dari negara mereka.
Lebih lanjut, telah terlihat bahwa ‘hanya dengan menyediakan sejumlah uang’ untuk sebuah ‘proyek’ bukanlah yang penting bagi Uni Eropa atau kemungkinan berbagai organisasi regional dan internasional lainnya. Lebih dari itu, ketika bekerja dalam sebuah ‘proyek politik’ seperti proses perdamaian Aceh, yang penting adalah kemampuan para aktor untuk dapat menjalin hubungan kerja yang tulus—hubungan tim, daripada hanya sekadar sebagai donor dan pelaksana.
Berikutnya, bagi organisasi-organisasi yang ingin membangun kemitraan dengan Uni Eropa, sebuah jejaring yang solid dan pengetahuan mengenai perpolitikan Uni Eropa dapat menjadi keuntungan tersendiri. Hal ini memfasilitasi terbentuknya budaya kerja sama antara badan-badan Uni Eropa dengan aktor-aktor non-negara. Seiring dengan besarnya upaya Uni Eropa dalam membangun budaya kerja sama, NGOs juga harus membuat investasi sumber daya manusia agar bisa bekerja dengan berbagai pemangku kepentingan (stakeholders) politik dan keuangan. Ini tidak dapat dilakukan secara artifisial, atau dalam semalam. Ia membutuhkan perubahan paradigma secara berangsur-angsur bahwa NGOs dan aktor-aktor non-negara merupakan pemain penting dalam membentuk budaya kebijakan luar negeri Uni Eropa.
Seperangkat pelajaran lain yang dapat diambil di seputar investasi dalam mendukung suatu proses mediasi. Pengembangan kapasitas untuk pendukungan mediasi dan mediator yang dapat bekerja dengan Uni Eropa dan dengan organisasi regional lainnya memperlihatkan potensi yang besar. Pemahaman yang sistematis atas mekanisme, metode, dan praktik mediasi perdamaian dapat memfasilitasi kemampuan Uni Eropa untuk bertindak secara responsif dan dengan biaya yang efektif.
Uni Eropa dapat terus bekerja dengan ASEAN dan organisasi regional lainnya untuk membangun kapasitas bersama untuk menanggapi tantangan dalam respons krisis melalui mediasi dan mengembangkan cara-cara dan metode-metode mengenai bagaimana pengawasan dapat diterjunkan. Penempatan Unit Mediasi PBB merupakan satu contoh di mana hal ini sudah berhasil dilakukan. ‘Berpikir ke depan’ tentang dukungan mediasi dalam External Action Service yang akan datang (yang akan membantu ‘menteri luar negeri’ Uni Eropa yang baru) membuka peluang penting lain. Dengan dukungan dari semua bagian ini, mungkin kita akan melihat lebih banyak cerita sukses dari Uni Eropa seperti halnya di Aceh.
Top | Aceh | Daftar isi
